“三年不开工，开工吃三年。”在1998年我国实行“新建火电项目三年不开工”后，2003年，国务院又要求力争在三年内每年新增装机容量达到3000万千瓦。
电力建设是这样的大起大落。发改委已开始谋划新一轮电力改革：变革电力定价、改革投融资体制、增加产业政策预警机制。
电力建设大跃进
据电力规划科学院原院长吕伟业介绍，2003年初，为应对已出现的电力供需再度偏紧的局面，国务院调整了电力建设“十五”规划，计划后三年内每年新开工电源建设项目不少于2500万千瓦，力争3000万千瓦。
年终盘点，发现2003年进入电力建设市场的资金已超过2000亿元，接近2001年、2002年两年的投资总和。国家发展和改革委员会(以下简称“发改委”)给出的数据是，当年投产机组为2990万千瓦，新开工项目为2960万千瓦。国电动力经济研究中心一位专家认为，实际上的数字不止这些——民间有很多的项目没有统计上来。“因为现在民营企业已经有在投资30万千瓦这样的电力行业的主力机组了。而投资‘135’(特指13.5万千瓦)机组的民营企业是非常多的。”
在此之前，原国家计委有“125”禁令。明令禁止民营企业投资12.5万千瓦的发电机组(指热电联产机组)。但设备制造厂家做了一点变通，将机组改成13.5万千瓦，避开了禁令。
据相关媒体透露，在今年，国家将投入1500亿元资金，在华北、华南、华东、华中等电力紧缺的地区投资兴建144座电厂，完成装机3670万千瓦，投资规模和装机总量均创世界之最。
这股热浪从2003年下半年开始涌现：浙江、江苏、安徽、湖北、四川、内蒙古……全国10多个省市大规模的电力投资计划纷纷出笼。仅内蒙古自治区，半年内就提出规划发展项目50个，规划装机容量超过4000万千瓦。放大的电荒
1月15日，能源研究所副所长韩文科在接受采访时介绍，我国已经连续17个月，电力需求增长保持在15%以上。而这位专家给出的数据又印证了这种热度，2003年，全国约有1000万千瓦装机容量的缺口。
为此，“电荒”陪伴国人走过了2003年。这一年，全国缺电的省市达到21个。
但对缺电的背后的原因，这位专家认为其中有虚热的因素。“电力行业有一个反映与宏观经济连动的指标，叫电力弹性系数，指的是电力行业的增长率对应GDP增长的比率。改革开放20多年来一直是在0.8左右。而2003年GDP增长是8.5%左右，但电力需求增长为15.5%。电力弹性系数已经达到2左右。”他介绍。
也就是说，2003年的电力增长速度远远超过GDP增长的需求。
这是某些地方追求增值税带来的需求幻影。
原因之一是其中有30%-40%的增长是高耗能企业带来的。“主要是钢铁、铁合金、铝、建材等行业，而且基本是在拥有丰富资源的西部地区。而这些地方政府都有把煤资源变成电、把矿产资源变成商品，增加附加值的冲动”。他分析。“2003年的电力需求增长达到了破纪录的15.5%。但真实的增长也就约在10%左右。其余的5%是由高耗能企业增长过快带来的。”他说，“5%，这就相当于现在一年新增机组的开工量。”
其中一个隐秘的原因是在税收上有实惠———这些高耗能企业属于生产型企业。目前的税制从设计上更着眼于生产项目，这些生产型企业的税收也正是地方财政的巨大收入来源。只要机器转动，生产照常，就可以确保地方财政有稳定的来源。对此，原国家经贸委经济运行局在2002年时，就指出，由于“增值税征收的空间大，部分地方政府将其作为经济支柱，纷纷支持当地企业竞相上马电解铝等高耗能项目”。
如电解铝。国家发改委和原国家计委分别在2002年和2003年出台文件，要求严格控制新建电解铝项目审批，对现有电解铝建设项目进行清理整顿。但直到现在，这种投资热潮一直刹不下来。国内电解铝需求400万吨，但现在的生产能力是600万吨，还有400万吨的产能在建。
这种高速扩张并不是由行业内部的产业升级、技术进步驱动的。真正的利润空间的获取最终都落实在电上面——这些高耗能企业成本中约30%-40%是电，这些项目可以获得很优惠的电价。
如电解铝生产企业的用电成本占总成本的35%至47%左右。每生产1吨铝约需要消耗1.5万-2万千瓦度的电量，电每便宜0.1元／度，每吨产品就能节省成本将近2000元左右。
而据中国有色金属工业协会副会长潘家柱介绍，用于电解铝生产的电价平均成本约为0.1元／度左右。而同期全国的平均上网电价约为0.4元。
而在前几年电力供应比较富裕的时候，地方政府出台的这些优惠电价(如大户直供)，在一定程度上被默许了。对用电大户直接供电(以下简称“大户直供”)它指的是电厂跟一个高耗能企业直接形成联盟关系，不通过电网公司，电厂直接供电给企业。这里面的利润空间是巨大的，如中国铝业股份公司2003年与葛洲坝电厂签订了每年70亿度直供电协议中，媒体报道，中国铝业公司为此每年可减少电费10亿元以上。
而这种政策的最新演变是相当多的铝电联营等高耗能企业，开始投资自营的发电厂，把发电环节作为企业的一个车间来处理。电价困局
问题的关键是，电价为什么会有这么多的弹性空间。
电力一直是作为一个公用行业存在，承担了实施转移支付对弱势群体补贴的功能。尤其是对社会弱势群体的电价补贴。如在西北地区的农业排灌用电，大概只有3分钱／度。享有这种补贴的还有现在的居民用电和农村用电。按照市场供需中的需求越多，成本越低的规律。居民用电是工业用电的1／3-1／4左右，所以价格应该是工业电价的3-4倍，但现在实际上两者价格基本相同。而农村电网改造的目标是城乡同网同价。“这个价格是完全不符合经济规律的。因这城市用电的负荷密度与农村肯定是不一样。城市密度大，我供应这么多的电力所花费输变电的成本肯定是很少的。但农村就不一样了，一条电线拉得很远。就供几户的电，所以成本非常高。”这位专家说。
与国外实现明补，以公共福利基金或者以税收的形式来进行转移支付的形式不同。国内现在实行的是暗补。电网公司通过抬高工业用电价，来补民用电价留下的亏空。由于我国过去电力供应，实行的是发、输、配、售各个环节大一统模式，发电厂、电网、配电站(变电站)和供电所都在供电局或电力公司统筹管理的。中国是一揽子都混在里面的。
并且，现在的电力企业基本上是国有和国有控股的。所以现在政府是有两个角色，一方面是公众利益保护者，一方面是投资人。政府的双重角色，也是让其左右动弹不得的原因所在。作为公众利益保护者的时候，要解决三农问题等，希望电力价格低一点。但作为投资人的时候，又希望价格高一点。
“所以明知道有毛病在里面，也不敢动。一直走到今天。”而且电价改革的滞后，又反过来影响电力体制改革。发改委电价改革
现在，发改委下决心要拿电价开刀。这要先厘清终端电价的合理结构，把暗补变成明补，真正实现竞价上网。
发改委现在正在努力把电价中的一揽子东西分开。首先要分的输电价格。将在未来电价中占更大比例的“输配电价”此次浮出水面。
但现在“网厂”分开后，电网公司也一分为二变成国家电网公司和南方电网公司两家公司。这两家独立出来的输电企业，它需要有一个独立收入，而输电价差就是它的收入。
但它们又是天然的垄断企业，所以它们的成本核算与控制，合理利润的获得，也是电改的新热点和难题：如何对这个成本的测算，核定的标准和依据在哪？
首先要做的是两家公司的资产核定。2003年4月，国家电网公司拿到了营业执照，在法律上成为一个真正的公司，开始建立自己独立的财务报表体系。所以在2003年，两家公司的资产核实，以及相关的成本核算的工作一直在低调中进行，而据接近消息源的人士透露，这个工作行将结束。电价改革将迈出第一小步。
同时，还将以“两部制电价”，来替代“还本付息电价”。两部制上网电价，指将上网电价分为容量电价和电量电价。容量电价主要反映发电厂的固定成本电量电价主要反映发电厂的变动成本。两部制电价就是以“容量电价”来反映电厂固定成本的补偿，以“电量电价”反映变动成本的补偿。前者由政府根据平均成本来制定，是按机组容量(而不是发电量多少)向投资者支付的固定费用，缺电时多支付一些，反之则减少，政府以此保证电力投资者的预期收益和投资信心。后者由市场竞争形成。
同时迈步的还有发改委的电力投融资体制改革。1月14日，一位人士称，发改委即将出台的电力行政审批制度改革——在电源项目建设上，发改委将改过去的审批制为核准制。放开投融资环节，“你要去投资电厂，不管你是国有企业，还是民营企业。发改委将不再去核定你的投资额，也就是造价多少，当然你能不能赚钱，赚多少钱。都放开了”。
但其它的如土地、安全、环保、技术、资源等众多方面，尤其是电价目前仍需审批。
另一个调整的还有产业政策制定过程的预警机制开始建立。
我国以往在制定产业发展规划时，是以五年为单位的。决策部门做好一个五年计划，基本上是按照这个执行就行了。虽然中间也会做一些调整，但是这种调整是在原来计划已经走不下去时实行，如近期的“电荒”。
“现在发改委开始实行以年为单位的产业规划制度，每年都要做下一年计划。而且将是一种机制性调整。我们叫滚动性进行，这样对把握宏观形势比较有利，同时，这也实际上是一种决策预警机制。”这位人士说。
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