如何处理好经济发展与环境保护的关系？这一问题在党的十七大之后被摆上了更加重要的战略位置，在部署经济建设、政府建设、文化建设、社会建设的各领域工作时，都将环境保护放在重要位置，充分体现了环境优先的发展理念。国家“十一五”规划中，也将单位ＧＤＰ能耗降低20％、主要污染物排放总量减少10％作为约束性指标明确提出来。
但在工业化、城市化加快发展的经济格局中，国家提出的环境优先、节能减排的发展目标能否完全兑现？在我国今后一段时间内宏观经济发展态势与能源资源消费和环境保护将产生怎样的相互关系？12月28日，在国家环保总局主办的“首届中国环境观察圆桌会议”上，来自国家环保总局、国家发改委、国务院发展研究中心、社科院、人民大学、中国宏观经济学会等部委、院校和研究机构的专家学者就宏观经济发展与节能减排对策进行了专题研讨。期间，专家学者们的一个普遍认识是，在工业化、城市化快速发展的情况下，节能减排任务艰巨，形势严峻，而行政调控手段只能产生短期作用。他们表示，行政手段甚至会导致“数字减排”、“数字节能”的情况出现。长期看，经济和法律等手段才是最终解决问题的出路。部分学者通过研究认为，节能减排目标在当前经济发展阶段内难以实现，而到“十一五”末期将可能出现趋势向好的拐点。
节能减排形势严峻
据国家环保总局副局长张力军透露，在制定“十一五”规划“单位ＧＤＰ节能20％和污染物排放减少10％”的约束指标时，国家发改委和环保总局起初都认为，这一指标在当前的经济增长模式下难以实现。所以，他们提交的报告中，实际提到的都是减少5％，“但是，党中央、国务院下定决心，一定要利用节能减排来调控宏观经济增长，来改善经济结构，解决经济发展中的资源、环境的瓶颈问题。在工业化、城市化快速发展情况下作出这样的决定，充分表明了我国政府坚定不移地走可持续发展道路的决心。”
“但在‘十一五’中期，中国面临的环保形势会更严峻”，中国宏观经济学会秘书长王建说，2007年9月份宏观经济协会在宁波召开了一个会议，主题就是节能减排，有30多个地级市的领导普遍谈到一个“最大的难题”，就是“十一五”初期，各地都上了一大批重工业项目，它们的技术是当时的，排放标准是当时的，这批项目到“十一五”中期要形成生产能力集中投放，现在国家要求降低能耗、减少排放，而排放标准和能耗标准都已经在那里摆着，新增ＧＤＰ这一块一定是高耗能、高排放。“地方怎么办？除非把这一批项目都废掉”，王建说，当消费满足吃用阶段以后，再往上走就是住房和汽车，它们所带来的产业链条延伸就是重工业。吃和穿主要是基于农产品(30.70,-0.38,-1.22%,股票吧)，农产品是地表以上的资源所提供的，而住和行主要是要用地表以下的矿产资源和能源来支撑。这些东西开采出来进行加工，就有大量的污染、大量的排放和大量的耗能，这是我们不能回避的一个事实。
张力军也认为，目前节能减排的形势依然是非常严峻的。“最近一段时间，我国不少地区重工业发展速度非常强劲，特别是高耗能、高排放的行业仍然存在，今年上半年在规模以上的工业中，重工业同比增长19．5％，增速比轻工业快3．1个百分点。钢铁、铝、石油石化、建材、化工等六大高耗能行业增加值20．1％，增幅同比加快3．6％，产业结构重型化的格局没有改变，这种格局使节能减排面临更大的挑战。”张力军说。
张力军说：“今后三年，中国经济仍将保持高速增长的态势，节能减排的任务更加艰巨。同时，由于2006年没有完成节能减排任务，不降反升，所以后三年的任务更加艰巨。”
拐点将在“十一五”末出现
王建认为，节能减排可能到“十一五”后期会出现显著的拐点。他分析说，中国现在已进入到重化工业的第一个阶段，是重基础工业的大发展阶段。从今年1－10月份的投资结构看，是机械工业高，通用设备增长54％，专用设备增长63．7％。基础工业给加工工业提供了一个雄厚的发展基础，重加工业开始加速，而重加工业的特点就是技术、知识、劳动附加在产品上，例如日本在1960年代中期进入到高附加值时代。在这个时代，经济增长更多是由技术、知识、劳动附加值所创造的，而不是靠消耗附加值的产品来增加的。我们到这样程度的时候，排放就会减下来。“所以，到2010年以后，我们会看到节能减排形势比较明显地好转。”
从节能方面看，国家统计局核算司司长彭志龙认为，通过数据分析可以得出的结论是，单位ＧＤＰ的能耗长期来看都是下降的。为什么会有这样的趋势？有几方面的原因：一是需求结构的变化导致供给或者生产结构的变化是朝着节能的方向发展。二是技术进步，节能技术不断出现，能源利用效率提高，都和技术进步有关。“这两大因素导致单位ＧＤＰ能耗是逐步下降的，这是一个趋势性的问题”。
从污染减排方面看，张力军认为，近年来在政府、企业和社会各阶层的努力下，我国的污染减排已取得了初步成效。他介绍，今年前三季度二氧化硫和标准物排放量扭转了连续多年上升的形势，二氧化硫排放量下降1．81％，ＣＯＤ的排放量下降1％，“这是一个重要的拐点，表明中国环境保护站在了一个新的历史起点”。
行政手段无法形成长效机制
如何保证节能减排目标的真实兑现，专家们大都认为，过度依赖行政手段推进节能减排，不可能最终改善环境质量。“指标可能会下来，但是最终环境质量还是不上去。”国家环保总局政策法规司司长杨朝飞说。
杨朝飞认为，行政手段无法根除的弊病有：一是行政手段是短时间的，最终还会反弹。因为只要市场上有利润，行政手段砍掉的，会变一个形式，变一个地方，再度出现。二是行政手段用多了，相关单位完成不了任务，怕摘帽子，就会搞“数字减排”、“数字节能”。三是行政手段有时候会激化社会矛盾。四是行政手段有可能还会造成更大的污染，例如太湖蓝藻事件，江苏省委省政府、无锡市委市政府下了很大决心关了2000个化工厂，成绩很大。但与此同时，一些经济落后的地方派招商团把无锡关停的项目都转移到了河流的上游，最后带来的污染问题可能比在下游带来的问题还难解决，危害还大。
“因此，实现节能减排目标的关键还是要靠经济政策，包括：税收、金融、价格、贸易政策、环境责任保险等等。”杨朝飞说。
彭志龙表示，就建议措施来说，如果真正从减排角度看，第一位的就是适当放缓经济增长，这可能是最要紧的一件事。第二，设法改变目前的竞争格局。第三，要更多地利用价格、税收等手段促进节能减排。
中国科学院科技政策与管理科学研究所副所长王毅也认为，目前节能减排采取总量控制的政策，其成本高昂，在监管和制度安排不到位的情况下，短期内难以取得环境改善的效果。他认为，从目标设定来看，应该采取阶段性和长期性相结合、效率与总量相结合的方式。在制度安排上，要做多方面的考虑，包括对环境保护法的修订，法律法规上要更多对行业能效、环保标准提出要求。在管理体制上，要更多地考虑怎么样把职能和问责制结合起来，放到考核指标里。在政策上，必须对环境友好型的技术有激励措施和扶持政策，这样才能减少污染。
如何利用经济激励政策，建立长效的节能减排机制，国务院发展研究中心产业经济研究部副部长冯飞表示，建立长效的节能减排机制，一是市场机制必不可少。能源领域，环保的市场机制发挥得不够充分，而市场机制当中最重要的是价格信号反应不充分。二是可持续的政策机制。也就是说，面向节能减排要有一些具体的政策设计，比如财税政策、燃油税、能源税、环境税的政策。三是监管机制。监管机制是对应微观主体，对应的重点是能源单位和环境监管企业。
“只有市场机制、可持续的政策机制和监管机制三者共同发挥作用，才能构成节能减排的长效机制。”冯飞说。
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