产能过剩问题是一个长期困扰我国经济运行和政府宏观调控的难题。在全球化条件下，跨国公司和中国企业利用国内外两种资源在中国生产，面对国内国外两个市场进行销售，进一步加大了中国国内相关行业的产能过剩和对外贸易摩擦的频率。在国内外经济形势日趋复杂的背景下，进一步厘清产能过剩产生的原因，有针对性地提出政府应对产能过剩的对策，对于稳定经济增长、促进转型升级、完善市场体制有十分重要的作用。
近期，商务部政策研究室和国务院发展研究中心市场经济研究所共同举办了“全球化下中国产能过剩问题”专家座谈会，多位业内知名专家就产能过剩的原因、产能过剩的市场与政府边界问题以及产能过剩的行业特点和表现等问题进行了深入研讨。
产能过剩的产业和市场原因
中国社科院工业经济研究所所长金碚认为，产能过剩原因可以分为五类：第一，周期性产能过剩，如2008年国际金融危机爆发，全球需求萎缩，这时现有的产能或者供给就相对较多。第二，竞争性产能过剩。不同类型的企业参与竞争，一部分企业往往抱怨别的企业“粗放经营、恶性竞争”。在市场竞争中被淘汰的那些企业实际上就是一种过剩的产能。不过，也需要区分情况，通过企业之间的并购或重组，部分产能仍然可以启动。第三，阶段性过剩。改革开放以来，我国的工业化进程发展很快，产业结构调整和技术进步过程高度压缩，用短短30年的时间完成了发达国家50年甚至100年才能完成的工业化任务，产能的快速扩张可能和需求的快速升级换代之间并不完全匹配，一定时期可能在局部出现产能过剩。第四，政策性产能过剩。例如，政府的产业政策不适当，造成多个地方立项，而申请企业可以获得更多的政府补贴。产能出现政策性振荡。第五，体制性产能过剩。不管发展什么产业，背后都离不开资源，例如土地、资金等。企业预算约束不够硬，金融机制不合理，土地获取成本低，能源价格不合理以及过多的审批，造成企业产能扩张较快，以借此获得更多的资源。如审批是稀缺资源，一旦通过审批，就要多上、快上。另外，国内的银行信贷基本上都需要抵押物，有了土地或机器设备，就可以通过抵押贷款获取更多资金，进一步扩大产能。
国务院发展研究中心产业经济研究部副部长杨建龙认为，产能过剩按性质分为三种，即周期性产能过剩、结构性产能过剩和长期性产能过剩，须分别看待。中国目前最主要的是第一种和第二种产能过剩问题。长期性过剩一般出现在工业化的中后期，现在对第三种产能过剩问题作出判断为时尚早。以钢铁业为例，从长期来看，今后20年、30年甚至50年，中国都处于工业化进程之中，对钢铁产量的峰值难以进行准确的估计。中国目前的粗钢产量为5亿吨，但谨慎地估计未来会达到7亿到8亿吨，所以中国钢铁业并不存在长期产能过剩的问题。不过，在金融危机的背景下，周期性的产能过剩和由于某些产品产销不对路以及低效生产导致的结构性过剩的确存在。一般情况下，钢铁产能比钢铁的实际需求量大10%~15%是正常的，而且从总量看产能过剩，很可能忽略掉产品结构。实际上，我们有不少钢材品种还是稀缺的。
国家发改委能源研究所能源研究与发展战略研究中心副主任姜鑫民分析产能过剩的原因主要有以下四点：一是指导思想失衡，发展生产的目的未能从根本上解决;二是投资与消费关系失衡;三是内需和外需失衡;四是宏观管理和市场调节失衡。
产能过剩的市场与政府边界问题
金碚认为，产能过剩很复杂，周期性、竞争性过剩问题要通过市场机制解决，政策性过剩要通过优化政府政策解决。产业政策不应有歧视性，尽可能地让各产业公平竞争，而不是刻意去支持一个产业。因为政府没有能力准确把握工业技术路线的选择，难以判断行业未来发展是否景气，强烈刺激很可能会导致过剩。体制性问题只能通过体制性改革，30年来的改革可以称为“工业单兵独进”，改革开放主要表现在工业领域，工业以外领域如金融、社保、土地等投资体制都较为滞后。在这种情况下，工业想尽办法发展，缺乏对它的非正常性扩张制度的制衡性，现在的制度反而刺激了它的扩张。产能过剩在中国而言，有一些是正常的，有一些确实要通过政策的优化和改革来加以解决，因为最基本的中国特色是地方政府的竞争。由于政府的力量不断增强，手中资源不断增多，参与竞争后会使市场经济状态与我们原来的设想发生偏离，会进一步放大市场经济固有的市场过剩。
杨建龙认为，产能过剩是一种市场行为，市场对此有一个自我调节过程，这种自我调节过程是要付出一些代价的。产能过剩是一个保证市场充分竞争的必要前提，通过这种方式可以使得有竞争力的企业脱颖而出。关键是我们是否有可能规避这些竞争成本而获得竞争带来的成果。现在对产能过剩问题的批评体现在低水平、高能耗等问题上，如果以过剩产能为对象进行调控，缺少充分的、合理的、公平的市场理由。过剩产能是一个相对的概念，没有一个绝对的标准。落后产能也没有明确标准，应让能源价格的市场化归位，通过能源市场价格发挥市场对落后产能的调控作用。
国家发改委投资研究所所长张长春认为，中国产能过剩主要原因在于外部，不在于企业。企业是微观市场主体，最关注的不是过剩问题，而是投资收益和预期收益问题以及风险大小、能否盈利。结构是否优化、产能是否过剩，必须经过市场检验才能调整。目前，钢铁、水泥、平板玻璃等行业的过剩主要与外部环境和政府有关。这些行业在土地、利率、汇率、能源、资源价格形成机制问题上外部性较为明显，存在相关体制改制不到位的问题，土地、资金市场化配置问题，重要的能源资源定价机制、污染排放的执法问题，这与我们的行政管理体制相联系，与干部的考核机制相联系。地方政府发展地方经济的责任和冲动太强，执法难以到位。只要能源、资源、社会保障等方面管理到位，不需要去管企业是否能够继续生存，该管的是涉及企业的外部性，现在的难题是管理难以到位，原因在于体制机制问题，源头上的行为导致后续的一系列扭曲。
产能过剩的行业特点和表现
中国纺织工业协会副会长徐文英以纺织行业的发展历程为例，说明限制产能本身并没有起到突出的效果，反而由于实际情况的复杂性(例如企业通常瞒报压锭数目)，让政策执行部门疲于应付。而且，限产压锭本身实际上没有改善企业的盈利情况。1998年产能限制的一个意想不到的重要效果是，减少了企业的负担，改善了企业的资产负债表，把宏观经济盘活了。入世以后，很多工厂开始偷偷上锭子，初期经贸委并没有及时意识到必要性，还对这些“违反”限制产能规定的工厂进行罚款。而实际表明，企业的决定更适合市场发展的需要。现在纺织行业已经达到1.2亿锭，明显超出当初的估计数。而且2010年企业的利润也很不错，增长了70%，很多机器设备的订单都到了2014年。由于2011年国内外经济形势有所下滑，产能过剩又引起了大家的关注。国外经济下滑这一周期性的冲击对纺织行业的影响很大，毕竟纺织行业的顺差占到了全部贸易顺差的70~100%。对落后、负外部性大的产能进行限制是正确的，主要还是采取法规和价格来实现优胜劣汰，鼓励技术进步、继续改革开放，鼓励企业全球化配置资源和拓展全球市场。
姜鑫民认为，近年来，我国制造业特别是重化工业部门的产能扩张很快，产能剩余较多。比如，煤炭的规划产能达到了56亿吨，而煤炭总需求也就40亿吨;钢铁行业也有2.5亿吨左右的剩余产能。产能过剩的行业当中，技术水平参差不齐，往往体现为低技术水平的产能过剩。而且，这些技术、工艺落后的产能往往受制于地方保护主义和体制性约束，有比较明显的经营性风险。中国家用电器协会秘书长徐东生认为，随着经济快速发展，特别是家电下乡、以旧换新等消费刺激政策执行以来，新的市场机遇使许多家电企业看好投资前景，加大生产设施投入，增加生产能力或扩充产品线。据统计，2009年~2010年，家电业经历了新一轮产业扩张，目前电冰箱、空调器、冰箱压缩机、空调压缩机的生产能力均超过或接近亿台，略高于市场实际需求。总体上看，家电业产能具有三个明显特征：一是大多数制造设备、模具国产化比例高，固定资产投资强度不大，形成生产能力速度快;二是随着国内农村市场的挖掘，产能过剩问题基本被市场需求所化解;三是家电业是市场化程度较高的行业，企业一般都是自行扩张，很少通过兼并，产能存在周期性波动;四是出口产能基本保持平衡。从目前来看，家电业产能相对过剩的根源在于：一是企业对未来形势比较乐观;二是部分企业存在投机心理，通过投资房地产，获得土地增值收入或银行融资;三是地方政府的招商引资意愿强烈，客观上推动了产能的扩张。为此，要采取多方面措施，包括转变目前高投入的经济增长方式、减少地方政府对微观经济的干预、加强对企业决策的科学引导等。中国钢铁工业协会发展与科技环保部工程师李全功认为，中国粗钢产能8亿吨，占全球的一半，产能利用率一般都是在80%左右。长期来看，实际上还是正常的。企业和当地的就业和财政收入关联度很大。所以简单地实施“关停并转”，当地的群众和政府有抵触情绪。在环保标准上严格要求，往往也可能执行不到，而流于形式。钢铁行业当前面临的问题是企业效益不高。2011年1月~10月，重点统计的企业利润仅840亿元，销售利润率仅2.76%。限制钢铁行业落后和过剩产能，除了严格执行环保标准、纠正扭曲的价格机制以外，钢铁行业应学习借鉴日韩经验，考虑在东南亚和非洲建设自己的钢厂，加快对外投资步伐。
政府层面如何应对产能过剩
国务院发展研究中心市场经济研究所所长任兴洲认为，对于家电、轻工等一些市场化程度较高的行业不必过分担心产能过剩。因为这些行业属于竞争相对充分的，这些行业中的企业为了生存发展会使出浑身解数，提高生产效率、促进产品升级换代。企业能够自由进入退出，价格和产能由市场调整，投资和经营风险由企业自己承受，那些没有利润的过剩产能必然会自动退出。政府的主要任务就是要让市场机制充分发挥作用，维护公平的竞争环境，提高信息对称性。这样，过剩产能就会得到调整，不会成为经济发展中的严重问题。对于目前各地发展迅猛的战略性新兴产业，由于许多地方政府大力提倡，并给予大幅度的财税、土地、信贷等优惠政策，客观上极易推动这些产业短期内投资增长，发展过快，甚至很多产业项目的投资是财政性资金，带有一定的政府意愿，对这些行业要重视防范可能引发的产能过剩问题。
张长春认为，要解决产能过剩问题，政府需要建立长效机制。首先政府要管好自己的事，企业是否先进，产业结构是否合理交给市场检验。政府应寻找过剩领域的体制机制原因，建立起消耗与排放的法规，要严格执法，同时动用相关的体制机制推动执法的顺利开展，如适当增加地方的财政能力，减轻地方以破坏环境为基础增加财政收入的压力，建立地方财政收入、利率市场化、汇率市场化改革机制。要站在政府角度，理清政府与企业所应承担的责任，去分析原因并提出措施。现在部分领域的过剩问题，没有急需解决的必要性，因为这个问题的解决不取决于决心或是暂时性的措施，而是取决于体制机制完善的问题，这是一个必须的过程。要解决不平衡、不协调、不可持续的问题，加工贸易要转型升级，政府可以做的是职工的转岗培训、社保等方面的工作。纯竞争性领域产能过剩问题并不复杂，根本原因在于，一是政府和市场边界不清，二是转型体制的问题。提高企业竞争力，只能通过确定企业的投资主体地位，让企业自己试错，而不是依靠政府政策的扶植。
商务部政策研究室副主任张国庆认为，产能过剩的产生因素较为复杂，有企业的、市场的、体制的、经济运行规律的，针对不同原因造成的过剩要区别对待。竞争领域的产能过剩应让市场自行解决，政府不要插手;而对可能对能源资源产生约束瓶颈的过剩要多加关注，因为这关系到经济的可持续发展问题，政府要对此加以调控，同时要注意研究调控的方式。此外，对国家经济可能造成重大影响的过剩，政府也要加以调控。
产能过剩与企业“走出去”
金碚认为，企业可以通过对外投资解决资本过剩，减轻贸易摩擦。但中国企业家过分注重与当地政府打交道，忽视了与工会、媒体、律师等打交道的能力，这往往会导致投资的失败。除了房地产、保险、金融等领域，对外投资实业才能解决过剩问题。张国庆认为，“走出去”要注意宣传口径，帮助别国解决需求瓶颈问题，如解决电、修路、学校、医院等公益问题的宣传。对一些敏感领域，如资源、能源等项目，中国要只做不说或多做少说。大型国有企业必须学会“包装”出去，可以将自己的公司与在美国、欧洲的公司联合，整合成为中美或中欧联合投资，真正的投资主体是中国公司，但对外是一个名不见经传的外国公司或其他公司，这样“走出去”会淡化大型国企的色彩，以免“中国威胁论”再起，引发对中国投资的炒作和提防。
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