2013年下半年，中国新一轮城镇化大幕开启。2013年7月，国务院发布《关于加快棚户区改造工作的意见》，要求2013-2017年完成各类棚户区改造1000万户。中央政治局2013年10月29日专门就加快推进住房保障体系和供应体系建设进行第十次集体学习。
这一次，全国范围的棚改工程被中央提至全新的高度，被寄望于突破“地方平台+土地财政”的传统建设模式，为接下来的新型城镇化投石问路。然而很快，新局面再遇老问题——“人、地、钱”：人到哪里去，土地怎么用，钱从哪里来。其中，钱的问题依然是关键。
作为城镇化建设的主力银行，国家开发银行毫无悬念地担当了“钱从哪里来”的重要破题者。不过在眼下，“老问题”仍然难解：地方政府债务难言轻松、多种金融通道或阻或堵，而新型城镇化配套的新一轮资金投入，又被担心可能加重地方债务负担。
新局面和老问题，需要地方政府从“土地财政”的桎梏中解脱，也需要国开行在政府和市场之间精准定位。
具体路径何在?《财经国家周刊》记者为此专访了国家开发银行行长郑之杰。
棚改提前部署“十三五”
《财经国家周刊》：2013年下半年，中央定出今后5年改造棚户区1000万户的目标，这对于“十二五”期间的3600万套保障性住房建设目标有何影响？如何将其与城市规划、土地政策、金融配套等充分结合?国开行有哪些实践经验可作借鉴？
郑之杰：棚改是我国保障性安居工程的重要组成部分，居者有其屋，是老百姓千百年来的基础保障和朴实梦想。2013-2017，年改造各类棚户区1000万户，是对“十二五”后三年目标的进一步明确，以及“十三五”前两年目标的提前部署。
支持棚改，要根据各地经济社会发展水平，结合城市规划、土地利用规划和保障房建设规划等，合理确定目标任务，量力而行，逐步推进。为此，国开行积极参与到全国和地方相关规划编制中去，提供系统性融资规划设计和财务顾问服务，并与国家发改委、住建部合作研究《全国保障性安居工程融资规划》课题，在可持续住房保障体系的政策建议、棚改等保障房工程资金筹措方案上做了大量研究。
实践中，国开行也先行一步。创新试验出的辽宁棚改模式在各地广泛推广。2004年，辽宁省将棚改作为支持老工业基地振兴的“一号工程”，资金缺口187亿元，地方财政无力承担，商业资金亦难以进入。时任辽宁省委书记李克强高度重视，对“棚改金融产品”精心设计，运用国开行30亿元“过桥资金”来整合各类资源。当时创造出的“政府主导、市场运作、社会参与”的模式，不但帮助辽宁省11个城市120万居民迁入新居，还探索出了良性循环的棚改资金运作模式，并提前还贷，开创了金融支持保障房建设的先河。
《财经国家周刊》：棚改需要的资金量非常大。作为主力银行，国开行如何助力各地政府破解棚改资金难题?能否有效带动社会投资?
郑之杰：棚改任务很艰巨。我国住房保障体系建设到了关键时刻，事关国家稳定与社会和谐，但各级政府都有资金困难，迫切要在“土地财政”外探出一条新路。产品设计上，中央更希望看到新东西，因而需要集合全社会力量，创新融资模式，共同破解资金难题。
未来5年，国开行每年将安排不低于1000亿元的专项贷款，用于解决地方政府配套资金难以按时到位等现实问题。但要彻底解决棚改资金难题，则应更多寄望于全社会投入。为此，我们出台了相关管理制度,专项部署，以专项贷款、专项债券、专项基金来多渠道破解融资的难题。
一直以来，棚改都是重大的民生工程和发展工程。国开行的实践也表明，棚改不仅能解决城市贫困人口的居住问题，还能改善城市环境和形象，提升周边地块的商业开发价值，吸引各类生产要素集聚，进而促进产业升级与经济转型。尽管短期商业收益欠佳，但长远来看，棚改将有助于吸引各类社会投资。
城镇化金融新路
《财经国家周刊》：你怎样评价目前中国城镇化的阶段性成果?针对当前发债、信贷、信托等诸多金融渠道皆受政策严管，地方政府融资越来越难的情况，你有何具体建议?金融支持新型城镇化还需要哪些创新?
郑之杰：改革开放30多年，我国城镇化率从17.9%提升到53.7%，实现了一些发达国家一二百年才能实现的成果，成为举世瞩目的中国发展奇迹之一。眼下，我国城镇化站在了新的历史起点上。要在13亿人口的大国推进城镇化，在人类历史上毫无先例可循，我们必须走出自己的道路。
新型城镇化是我国转型发展的汇聚点，能增强发展的平衡性、协调性和可持续性。统筹城乡、区域发展，促进产业转型升级和经济结构调整，推动民生改善，实现低碳可持续发展，都要以城镇化为载体，在这个平台上统筹解决。
未来20年，我国城镇化率还将提高20%-30%，实现3-4亿人口的城镇化，将有10亿人居住在城市，比目前已完成工业化国家的总人口还多。如此规模，将提高劳动生产率和城市集聚效益，扩大基础设施和公共服务投资，增加居民收入和消费，持续释放巨大的内需潜能。但“地方平台+土地财政”的传统建设模式已经无法适应新型城镇化的要求，城镇化必须走出新路。
所以，在解决方法上，我们重点考虑设立城镇化专项资金，鼓励金融机构以联合贷款、银团贷款、城市开发基金、市政债、资产证券化、融资租赁等方式拓宽筹资渠道。对市场主体，鼓励以BT、BOT、PPP等方式参与进来。债贷组合和投贷结合，以及国开行“投贷债租证”等综合金融手段，都是引入信托、保险、公积金等社会资金的良好渠道，有利于形成多方共赢的融资格局。
在此，我们建议有关部门能对国开行设立“三个专项”给予支持，助力拓宽融资渠道。一是鼓励发放专项贷款。以专项规模解决政府投资特定项目的资本金，以及地方配套资金的阶段性缺口，并强化风控。二是发行专项债券。委托国开行直接发行城镇化建设债券，国家给予增信支持。三是设立专项基金。由国开行或国开金融进行投资或资产管理。也可根据需要，由国家设立城镇化发展基金，纳入政府性基金预算管理，国开行发挥协同作用。
《财经国家周刊》：城镇化需要政府“看得见的手”来推进，但千差万别的复杂性和财务平衡要求，令政府很难直接操办。国开行如何更好地在政府与市场之间发挥“扶助之手”的作用?开发性金融如何切实助力新型城镇化?郑之杰：城镇化的金融配套，绕不过钱的问题。中央城镇化工作会议强调“建立多元可持续的资金保障机制，特别是要用好政策性金融工具”，这是对国开行工作的鼓励和进一步要求。
通常，城市基建和保障性住房都是微利甚至无利，商业效益差，资金回收期长但社会效益好，需开发性金融机构提供成本低、期限长的融资服务。开发性金融以国家信用作支撑，介于商业银行贷款和财政投资之间，通过提供长期、低利率的贷款来发挥“启动器”作用，实现“四两拨千斤”。
在我国当前，经济发展仍处在建设阶段，政策性、开发性任务艰巨繁重，诸多领域都迫切需要大额长期资金。但同时，我国金融体系以间接融资为主，商业银行主要是吸储，资金主要用于中短期项目和个人金融业务。财政资金又具有支出刚性，需优先安排社会保障需求，当期难以拿出大规模资金支持中长期建设。这就决定了经济发展既不能单靠商业银行，也不能单靠财政，必须有一种有效的投融资制度安排来解决中长期资金问题。
多年实践中，我们开创出城建项目打捆贷款的“芜湖模式”，大额融资、统借统还的“天津模式”，以软贷款破题的“辽宁模式”，积累了一套行之有效的运作方法。同时，国开行已累计参与国家和各级城镇发展规划上千个，在整合金融、财税、土地资源制定多元化融资方案上，已能成熟运作。比如在资金严重匮乏的地区，我们支持以投资补助、PPP、BOT等政府购买社会服务的方式来解决问题，让政府和投资方共担风险、共享收益。
值得一提的是，若项目建设第一笔资金不落实，则其他资金就会“卡壳”。因此，国开行更多的是发挥杠杆撬动力，为后续资金稳定进入奠定基础。《财经国家周刊》：一些基层官员建议，由开发性金融机构建立统一的项目评估和负债监测机制，便于批量复制和标准化监管，你怎么看?
郑之杰：这正是我们努力的方向。近年来，国开行推动“三个统一”，从源头上控制地方政府性负债和金融风险。
一方面，我们对各级政府资信统一评级，严格审查资产负债表，设立负债“天花板”。
另一方面，对各类客户开展统一授信，控制融资额度，使各金融机构在授信范围内投资和贷款，避免总量失控。同时，按项目、客户、行业统一评审，完善信用结构，测算效益平衡，统借统还，以丰补歉，控制信贷风险。
热门推荐