浦东今年探索创新土地政策 工业用地流转望试点
将在自贸区内探索工业、商业、办公等综合用地的土地利用政策
2014年，上海浦东新区将创新促进产业转型的土地管理制度，在上海自贸试验区内探索工业、商业、办公等综合用地的土地利用政策，扩大张江、金桥土地“二次开发”试点。在农村土地改革方面，将加快推进农村土地承包经营权确权登记，探索农村集体经营性建设用地使用权流转。
这是上海证券报记者从3月7日召开的2014年浦东综合配套改革试点工作会议上获得的消息。本次会议对2014年浦东综改工作进行了具体安排，其中创新土地管理制度成为一大重点内容。
“上海自贸区重点不在制造业，而是以贸易和金融为主，这就牵扯到如何把大规模的工业用地指标转为商业用地指标。”复旦大学经济学院副院长张军教授对上证报记者表示。他认为，按照以往经验，商业用地价格比工业用地高，自贸区内工业用地转商业用地，土地必将随之增值。考虑到自贸区土地资源本就紧缺，若转换过程中土地完全按照商业用地现行的“招拍挂”制度，地价将会被抬得非常高。对于区内拥有工业土地或相关项目的企业而言，意味着短时间内就将身价倍增。
一位券商人士也对记者表示，工业用地转商业用地对自贸区的影响将会非常大，自贸区土地显然会增值，很多企业的资产将发生巨大变化。
上证报记者还获悉，目前上海市规划和国土资源管理局、浦东新区政府已联合牵头，正协同相关部门就创新土地管理制度进行调研。相关政策正紧锣密鼓制订中。
上海自贸区：工业用地流转试点桥头堡
目前，上海已经对未来建设用地规模进行了终极锁定。浦东新区区委书记沈晓明在上述会议中透露，“上海市政府决定到2020上海建设用地总规模控制在3200平方公里。到2013年年底，我们已经用掉了3070平方公里，也就是说，未来5年，全上海只有130平方公里建设用地。”
毫无疑问，土地已成为上海当前面临的最大资源瓶颈。为了改善这个困局，上海市政府在今年3月初下发《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平的若干意见》中，打出土地管理一整套“组合拳”，并提出了规划建设用地总规模“零增长”的目标。业内人士认为，根据《意见》精神，上海市土地利用制度改革将遵循两条路径展开，一个是控制增量，另一个则是盘活存量。
在控制增量方面，上海走的是“总量锁定”的路径，即到2020上海建设用地总规模控制在3200平方公里。在此背景下，盘活存量就变得更加重要，而一大领域则是工业用地。
根据浦东综改工作安排，2014年将在自贸区内探索工业、商业、办公等综合用地的土地利用政策，完善存量土地循环利用机制，积极推动浦东新区存量工业用地转型，实施工业用地全生命周期管理，提升土地利用的综合效益，探索创新工业用地出让方式和新增工业用地弹性年限出让制度。
也就是说，在实现工业用地转型方面，浦东新区是上海的桥头堡，而上海自贸区又是浦东新区的桥头堡。目前在上海自贸区现有范围内，80%的土地为工业用地。张军认为，对于以贸易和金融为发展重点的上海自贸区来说，这就涉及到如何把大规模的工业用地指标转为商业用地指标。
张军认为，由于商业用地的特点，上海自贸区土地资产必将增值。而考虑到自贸区土地资源本来就紧缺，转换过程中若完全按照商业用地“招拍挂”，肯定会把地价抬得非常高，对于区内拥有土地或相关项目的企业而言，一下子就将身价倍增。
记者梳理发现，目前，在上海自贸区内拥有土地或项目的公司不少。公开资料显示，外高桥目前是自贸区建设主体中的唯一上市公司;阳光城去年3月21日和4月3日累计在外高桥新市镇取得建筑面积3.89万方的商业地块储备，是除外高桥外在自贸区拥有最多土地储备的公司;浦东金桥在自贸区范围内有1.78万平方米仓库，同时控股股东参与临港建设，临港地区有20万平土地储备;陆家嘴控股股东正在贯彻浦东新区政府的部署，积极参与临港建设。上述公司都有望从该政策中受益。
张军建议，为了不造成地价太高的局面，相关方面可能要探索一个合理的机制，“我估计未来将会对土地批租制度进行微调，预计会针对不同的领域和项目实行差别化批租。”
扩大土地“二次开发”试点
浦东创新土地制度的另一大举措是扩大土地的“二次开发”。根据2014年浦东综改工作安排，今年浦东将坚持集约利用土地，深化张江、金桥土地“二次开发”试点，进一步扩大试点范围、试点主体和试点内容。
记者获悉，在土地“二次开发”方面，张江、金桥已小有成绩。以张江为例，2013年共完成张江中区C-9-5地块、 D-2-2地块、 D-4-2地块、 C-2-4-1地块、C-2-4-2地块等五个地块的转型工作，共涉及土地总面积14.30万平方米，提高建筑容量3.67万立方米。
不过，这显然还不够。浦东新区区委书记沈晓明在上述会议中表示，目前浦东土地资源紧张和浪费土地的现象同时并存，浦东今年将出重拳，用最严格标准加强土地管理，以破除阻碍土地资源高效利用和集约利用的瓶颈。具体来说，要深化张江、金桥土地“二次开发”试点，加快推进农村“三块地”改革。
沈晓明认为，在加大土地“二次开发”方面可以从三个方面进行探索，包括创新土地收储机制，鼓励原业主自主进行“二次开发”，第二，创新土地用途管理机制，探索将工业用地在符合功能需求的前提下转为2.5产业或者服务业。第三，探索政府与企业共享收益的机制，土地二次开发的收益由原业主和政府共享。
在深化农村土地和产权制度改革方面，根据浦东综改工作安排，2014年，浦东将加快推进农村土地承包经营权确权登记，完善流转机制，推广完善家庭农场、农民合作社等经营模式。在符合规划和用途管制的前提下，探索农村集体经营性建设用地使用权流转，稳妥探索宅基地置换试点。深化农村集体资产股份化改革试点，进一步扩大试点范围，优化集体资产监管体制和收益分配机制。
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