浅谈我国企业改革的国际经验与启示

世界银行1995年的一份政策报告表明，近二十年来，发展中国家国有企业在国民经济中仍占有较重要的比重，但是其经营效益却普遍比国内其他经济部门低下。

根据该报告的统计资料，在约50个发展中国家中，1971–91年国有企业产值在GDP中的比重加权平均值为10.7%，而对国有企业的投资在国内总投资中的比重加权平均值达到了24.1%。鉴于此，在世界银行的建议与帮助下，许多发展中国家自70年代始纷纷开始了对国内国有企业部门的改革进程，如智利于1974年，土尔其于1980年，韩国1982年，墨西哥、加纳1983年，印度1985年，菲律宾、塞内加尔1986年，埃及1990年各自开始对国有企业进行改革。在这些国家中，智利、韩国、墨西哥对国有企业的改革成效较显著。改革后到90年代初，墨西哥国有企业的综合要素生产率约上升了75％，韩国约上升了36％，税前利润在销售收入中的比重三国也各增长了3–5个百分点，国有企业储蓄—投资差额占GDP的比重智利提高了约3个百分点，韩国则从改革前的负值转为正值，墨西哥也略有上升，除智利国有企业每单位可变成本有所上升外，韩国和墨西哥各下降了30％左右。埃及、菲律宾和加纳的国企改革取得了一定的成效，菲律宾国有企业的单位可变成本下降了约17％，埃及与加纳的国有企业税前利润略有上升，加纳国有企业的储蓄—投资差额由负值转为正值，菲律宾略有上升，但仍为负值，埃及有所下降。印度、塞内加尔与土尔其的国企改革成效较差，有关这几个指标基本都呈下降趋势或上升幅度极小。这些国家国企改革的成败经验，为我国的国有企业改革提供了几点有益的启示。

一、竞争性环境是国有企业改革成功的关键

对国有企业而言，竞争将为之提供一个行之有效的激励机制，进而促使其对资源的有效配置。从发展中国家的改革经验来看，凡是市场竞争程度较高的国家，国有企业的经济绩效也较好，如韩国、智利和墨西哥等。智利1974年以后开始取消了所有的进口定额限制，降低了关税(五年内由94％降到了10％)，1978年解除了对国有企业产品的价格控制，此后并将部分竞争性产业中的国有企业(矿业除外)非国有化，韩国也先后取消了对国内市场及对进出口的限制，墨西哥于80年代中后期基本上也取消了所有的价格管制，并且放开了对私人企业进入传统上是国有企业“保留地”的那些产业(如石化、化肥、港口、铁路交通、电力等)的限制。而市场管制较多的国家，如土尔其等，国有企业的效益也较差。土尔其虽然在80年代后开始逐步解除了对竞争的一些正式限制(如关税、价格管制等)，但一些非正式的限制依然存在(如进口品质控制及国有企业间的相互购买等)，也未能将竞争性部门的一些国有企业非国有化，这导致土尔其的国有企业至今仍然困难重重。

世界银行1994年的一份报告也指出，竞争性市场(尤其是国有企业部门与非国有企业部门间的竞争)对中国国有企业经济绩效的提高也具有十分积极的意义。报告的统计材料表明，中国各省中非国有经济在工业总产值中的比重越高，国有企业的综合要素生产率也就越高，这在沿海一些省份(如广东、福建、江苏等)尤为明显。

发展中国家为培育国有企业的竞争性经营环境，大多采取了一些类似的措施，这些措施对我国的国企改革具有一定的借鉴意义。这些措施包括：1、通过解除价格管制，放松或取消对国有企业所在行业的进入限制，以增强国内市场的竞争程度；2、通过外贸自由化，取消或减少关税与非关税壁垒，以增强国内市场与国际市场间的融合；3、把部分(或大部分)竞争性或具有潜在竞争性部门的国有企业非国有化；4、在一些自然垄断与信息垄断的行业，通过竞争性投标、与几个厂商签订合约(每个厂商可以是一个地区性的垄断者)或在一定条件下解除合约等，以在一定程度上改善这些垄断性企业的竞争力，等等。

二、硬预算约束是国有企业改革成功的前提

从理论上看，竞争并不必然会提高国有企业的经营绩效，只有在国有企业面临硬预算约束的条件下，竞争才会促使国有企业改进绩效。如果存在诸如补贴、特权及其它形式的软约束，国有企业可以在不改善绩效的情况下在竞争中立于不败之地。而且也只有当各种形式的软约束不复存在时，国有企业的所有者才能有效地衡量国有企业的真实效益。

到80年代末90年代初，智利、墨西哥已基本上形成了对国有企业的硬约束机制。智利在80年代中后期完全废除了对国有企业的所有补贴、拨款、特权、担保或借款等，墨西哥也于91年将对国有企业的营业补贴降到了仅占国有企业销售收入的4％。韩国一定程度上也取消了对国有企业的软约束待遇，如减少了营业补贴等，但政府仍对国有企业担保贷款。其它一些国家硬预算约束机制尚未形成，其国有企业的软预算约束表现在各个方面，如政府的直接补贴、拨款，给予国有企业以特权(减免税收、在获取储备资源与外汇上的优先权等)，允许国有企业延付其票据及债务，获取优惠性的、政府担保的贷款，及政府对国有企业(尤为垄断企业)的产品定价高于市场均衡价格，等。

在发展中国家，政府对国有企业的补贴有很多是隐性的。如在埃及、加纳、土尔其、塞内加尔等国，政府对国有企业以低于市场的利率或以优惠的条件提供贷款，国有企业对欠银行的利息与本金一拖再拖，甚至从帐面划去，把贷款直接转为拨款，国有企业欠税及相互间欠款现象严重，国有企业在与政府定约上有优先权，向政府或其它国有企业购进产品时出价低于市场价，或要求政府与其它国有企业购买其产品，并且免费使用政府的土地与建筑物等。

三、金融改革是国有企业改革成功的基础

硬预算约束的形成是竞争性经营环境不可或缺的条件，但国有企业的硬约束机制并不会自动地实现，这涉及到必须有一个健全的金融部门以促进国有企业有效地利用资金。金融改革可通过对资金的分配与利用，促进竞争与硬约束机制的形成，促使国有企业改进绩效。从发展中国家国有企业改革的经验来看，金融部门的改革是否顺利与国有企业改革的成败休戚相关，尽管金融改革之自身对经济发展同样具有重要意义。

国有企业效益较好的国家，如韩国、智利、墨西哥等，金融改革的步伐较大也较成功。智利于1974年开始了金融改革，首先是利率自由化，随后逐步放松了金融业的进入限制等，韩国自1980起逐步放开了利率、外汇与进入管制，墨西哥也于1988年放开了利率，取消了外汇管制，并于次年基本取消了对商业银行的种种营业限制。(注：这三个国家在金融改革取得初步成绩后，又开始对原国有银行采取了非国有化的措施)

相比之下，土尔其、埃及、印度、塞内加尔等国金融改革的进展较慢。埃及、印度1992年才开始金融改革，至今印度在利率与准入方面仍限制颇多。土尔其的利率管制也未完全放开。这几个国家在银行监管上也极不完善，并且对金融中介机构存在不同程度的政府直接干预现象。

我国的金融改革，从总体上看，明显落后于国企改革。我国银行体系的贷款具有行政分配的性质，而不是与绩效相联系，同时我国的金融市场与金融工具十分落后，此外，考虑到近年来的通货膨胀现象，实际利率为负值，这些都阻碍着我国的金融体系正常地发挥其资源配置的功能。以前我国国有企业的亏损主要是由政府预算赤字来弥补的，但近些年来，这些负担已越来越多地转入了银行系统(1986年我国国有企业亏损的78％由补贴弥补，1993年下降到了55％)，国有银行的呆帐、坏帐占其全部贷款的比重也不断升高（据统计已达20％以上），而这些有问题贷款绝大多数又是贷给国有企业的，因此，在我国，金融改革对国企改革的成败更具现实意义。

在金融体制极为落后的情况下进行金融改革所涉及的问题很多，但有两个方面是最基本、也是必须首先解决的。一是金融改革的时序问题，包括整体改革中金融改革的时序与金融改革自身的时序两方面。发展中国家的金融改革为我们提供了一些有益的经验。首先，金融改革应同财政、外贸、产业调整及国企改革配套进行，如果实物部门的改革滞后于金融部门的改革（比如说财政改革不成功，存在大量预算赤字等），会导致信贷资源配置上的不合理，及对金融部门的需求扩张，促使通货膨胀、利率上升，如80年代及90年代初土尔其、菲律宾、玻利维亚等的做法；反过来，金融部门的改革滞后于实物部门改革，又会阻碍竞争性市场机制的形成。就金融部门自身改革而言，在放松对金融机构的直接管制之前，首先必须在国内建立优良的金融“基础设施”—–健全的监督管理机构、完善的金融法规、专业化的金融监管人才等，否则往往会事与愿违。如智利在1974–82年的首轮金融改革中，金融自由化的步伐很大，但是相应的监管体系却未能跟上，结果造成了1982年的金融危机。

其次是如何解决银行体系遗留下来的不合理资产（主要是国有企业拖欠的贷款）问题。波兰的经验可资参考。1992年波兰政府要求九家国有银行停止借款给效益差的企业，次年又要求银行了结其早期所有的无效益贷款，银行开始要求国有企业偿还贷款，或将之转为企业对银行的新的负债，并制定可行的偿还日程表，甚至直接清算企业以收回贷款。到1994年中，在1991年被认为是有银行无效益贷款的775家国有企业中，27％已全部偿清了贷款，13％将贷款划为新的负债，另有约16％的企业宣告破产清算，这就为银行体系的商业化改革基本扫清了障碍。