5月23日，山东省泰安市岱岳区道朗镇鱼东村，500余亩已经撂荒的基本农田展现在记者面前。
此前，记者收到举报材料称，道朗镇与德州晶华集团为上马一个年产200万吨水泥项目（以下简称“晶华泰安水泥厂”），突破国务院层层禁令，违法占用道朗镇农民562．5亩农田，其中大部分是国家重点保护的基本农田。
去年10月，国务院出台了《关于深化改革严格土地管理的决定》，《决定》开门见山地指出：“实行最严格的土地管理制度，是由我国人多地少的国情决定的，也是贯彻落实科学发展观，保证经济社会可持续发展的必然要求。”
然而，如果举报情况属实，则国务院大力推行的“最严格的土地管理制度”在山东泰安这个200万吨水泥项目上，已被轻易突破。
突破中央“红线”500亩基本农田违法被占
在被占土地现场，记者看到，晶华泰安水泥厂的院墙已经建好，德州晶华集团的几台推土机正在平整土地，被圈起的562．5亩土地中约有1／4已平整完毕，其余土地则杂草丛生，处于撂荒状态。
德州晶华集团的一名设备管理员告诉记者，院墙是去年10月份修建的，目前他们正加紧施工，该地块的土地平整工作很快就能完成。
据了解，早在2004年3月，道朗镇政府与德州晶华集团签订合同，将一个年产200万吨（日产5000吨水泥熟料）的水泥生产项目选址在道朗镇鱼东村。按照投资规划，该项目总投资高达4．6亿元，项目建设用地涉及到道朗镇土地约37．5公顷（562．5亩），主要分布在大马、鱼东等村。
为弄清被占土地的类型，记者走访了岱岳区国土资源局。确定基本农田的法律依据是当地的土地利用总体规划，记者先后查阅了《泰安市岱岳区土地利用总体规划图（1997年－2010年）》和《道朗镇土地利用总体规划图（1997年－2010年）》，两图均显示，晶华泰安水泥厂占据的562．5亩土地绝大部分为基本农田。
晶华集团对记者调查的占用基本农田数量表示怀疑，但截至发稿前也没有见到他们核实的数据。
对农用地征用，特别是“基本农田”的征用，国家有着极为严格的管理制度。按照《中华人民共和国土地管理法》，征用基本农田；或者征用基本农田以外的耕地超过35公顷的，必须由国务院批准。
2004年4月29日，国务院办公厅发〔2004〕20号明电《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》（以下简称“《紧急通知》”），《紧急通知》称：“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的一项基本国策，是维护国家粮食安全和社会稳定十分重要的内容。要认真贯彻《基本农田保护条例》，坚决守住基本农田这条‘红线’，任何单位和个人不得突破。”
此外，《紧急通知》还明确提出，在接下来的半年时间内，暂停审批农用地转非农建设用地，暂停涉及基本农田保护区调整的各类规划修改，暂停修改涉及土地利用的各类规划。
“三个暂停”被普遍认为是冻结了土地审批，也意味着中央最大力度的整顿全国土地秩序开始。
然而，道朗镇的500余亩基本农田又是如何在“三个暂停”期间得以征用的呢？
“晶华泰安水泥厂项目并没有正式的土地征用批文”，道朗镇张书记在接受记者采访时一语道破天机。不过张书记反复强调，相关手续正在办理之中，很快就会有批复。
记者向岱岳区国土资源局王副局长询问该项目用地审批的进度，却被告知，岱岳区国土资源局至今尚未向上级部门递交该项目的用地审报材料。也就是说，有关该地块的土地征用审批程序根本就没有启动过。
晶华集团董事长苗建中在接受采访时反复向记者强调，晶华泰安水泥厂项目是违法占地，但不是非法占地。下一步只要能把手续补齐，就可以继续建设。
“长期租赁”引发村民保地风潮
晶华集团表示：“当时在我们去投资之前，我们考察过好几个地方，道朗的资源状况比较好，当时镇里的态度也很积极，天天打电话催我们去，我们就去了。当时镇政府保证土地征用手续由他们办好，现在看来，还是把问题想得太简单了。”
为了成功地实现土地从村民到镇政府的“过渡”，镇里的确花费了不少心思：按镇里的设计，该项目的建设用地采取租赁的形式，由镇政府与村民签订长期租赁协议，然后将土地以每亩3．5万元的价格划给企业做工业建设用地。
张书记也承认这种土地租赁方式目前还找不到法律依据，但他认为这样做是符合广大村民利益的，因此是一种有益的尝试。
但是，在晶华泰安水泥厂土地征用上，部分村民与镇政府存在较大分歧。
记者在道朗镇政府看到了镇政府与村民签订的土地租赁合同，合同显示，镇里付给村民的租金是每年每亩900元。蹊跷的是，这份合同第二条“租赁期限”并没有标明具体年限，而只是写着“长期租赁”四个字。这实际上是一张没有期限的土地租赁合同。
这种租赁的方式遭到了部分村民的反对。他们认为租金过少，租期不明，很难保证他们的长远利益。
鱼东村几位村民告诉记者：“去年七八月间，镇里曾经派工作组进驻各村，挨家挨户给村民做工作，我们也没有办法，只好签字，但这并不代表我们自愿。”
据了解， 2004年10月，部分村民代表曾先后到国土资源部、山东省国土资源厅上访，但依旧没能保住自己的土地。
“最严格的土地管理制度”难遏地方发展冲动
“要引来这样一个大企业并不容易。”张书记告诉记者，“这个项目是泰安市的重点项目，市里从上到下都比较重视，我们之所以要这样做，是经济发展逼出来的。”
张书记介绍说，道朗镇传统上一直是一个农业区，工业发展非常薄弱。但农业生产的附加值太低，要想进一步发展本地经济，必须上马几个有一定规模的工业项目。
道朗镇杨镇长告诉记者，在岱岳区，从副区长开始，每个干部都有明确的招商指标，超额有奖，完不成任务受罚。另外，招商引资额是考核干部工作能力的一个硬指标，干部升迁也要受到它的影响。
杨镇长坦言，如果晶华泰安水泥厂真能在道朗建成，每年可以为地方财政带来数百万元的税收，不仅道朗镇可以一举脱贫，整个岱岳区的财政状况也会有所好转。
要招商引资就要拿出土地，要上项目就要占用土地。然而，不少项目用地并不符合我国现行土地管理制度的要求，无法进入正常的土地审批程序。于是，在地方利益的驱动下，不少地方政府选择了一条捷径——违法占地。
中国土地学会秘书长黄小虎分析说，滥占耕地屡禁不止的关键是“政府还在那里搞经济”。
去年年初，温家宝总理在国土资源部上报的一份反映耕地流失的材料上批示：“三令五申，收效甚微；触目惊心，后患无穷。”
此后，温家宝总理又数次强调，要实行“最严格的耕地保护制度”，要千方百计保住我国近16亿亩的基本农田，因为这是保障国家粮食安全的底线。
正是在这样的大背景下，从2004年5月起，中央启动最大力度的整顿全国土地秩序活动；之后国务院又提出，要积极运用土地政策参与宏观调控；去年10月，国务院出台了《关于深化改革严格土地管理的决定》，明确规定我国“实行最严格的土地管理制度”。
然而，中央在严格土地管理上的种种努力，并没能阻止晶华泰安水泥厂项目前进的脚步：2004年8月征地、10月修墙、12月建房……
王副局长告诉记者，岱岳区国土资源局执法队已经分别在去年12月（村民上访后）和今年5月（记者采访后）两次下达停工通知。在相关手续补齐之前，该项目依旧是违法占地，将被严禁开工。
然而，5月30日晚记者来到鱼东村暗访时，当地村民却告诉记者，近日晶华泰安水泥厂项目并没有停止土地平整工作，七台大型设备依旧在连日施工。
我国实行的所谓“最严格的土地管理制度”，正在遭遇地方政府强烈的发展冲动的挑战。
要招商引资就要拿出土地，要上项目就要占用土地。然而，不少项目用地并不符合我国现行土地管理制度的要求，无法进入正常的土地审批程序。于是，在地方利益的驱动下，不少地方政府选择了一条捷径——违法占地。
记者观察
先占地，再想办法将其合法化
规避土地禁令的潜规则合法化
当地政府根本就没有权力动用的基本农田，竟然因为招商引资被大面积“平整”了出来。不管以后是不是能够通过各种操作，甚至通过未来几年的新一轮土地总规修编机会把土地证一举拿下，但现在占用大量基本农田的违法事实已成不争。在这里本应牢牢拴住违法占地者的绳索松动了。
貌似轻松的“补办手续”背后，并不是一个“走程序”这么简单，粗放型的用地习惯给我国的耕地保护带来了太大的伤害。农业部部长杜青林近期表示，我国人均耕地是1．43亩，相当于世界平均水平的40％，而且从1996年到2003年7年间，我国耕地减少了1亿亩！
近年来我国每年都要查处大量土地案件，2004年立案查处土地违纪违法案件就达7万余件。如何建立一个保护国家基本农田的长效机制是一个不容忽视的问题，严格的土地审批程序正是国家维系土地管理的“绳索”所在。而当事人往往不把这种土地审批当一回事，先既成事实再想办法将其合法化，这几乎是我国近年来基本农田流失的潜规则。
事情发生地的镇长反复解释：能够获得总投资4亿多元的项目，对一个乡镇来说确实是一件大好事，只是手续没办下来。
投资的企业方竟也在做类似的表示：项目经济、社会效益非常好，对于企业来说要把握的度就是“违法而不要非法”，手续可以补办，“现在企业都这么做，自己不这么做就会丢掉商机”。
恐怕这就是企业和政府在土地违法事情上的一个非常典型的心态。然而非常不幸，尽管投资和引资的双方都十分有理，项目开工必需的两个程序上的条件：发改委的项目审批和占用基本农田的土地审批，还是有一个没有办，并且手续不全的问题将直接导致被占地农民的利益处于不确定的状态。
中国政法大学行政法教授张树义谈起人们忽视程序的问题非常激动，认为实体方面的法律规定了再多的权利义务也只是一个文字的东西，只有落实到程序上面，才变得“可操作”。实体告诉人们“是什么”，而程序告诉人们“怎么做” 。这就是程序的意义，只是一般情况下只有利益受到侵犯一方才会想起它。
但有意思的是，在这件事情里的企业和政府土地部门自己又何尝不是不守程序的受害者呢？企业说“现在企业都这么做，自己不这么做就会丢掉商机”，正是同行普遍的对程序的践踏，使企业的生存环境变得更加严峻。
而土地局也很为难地说过这样的话：“大家关注的都是项目好不好，项目定了土地局的审批到最后只是走一下‘程序’。”但是不要忘了，土地审批上承担责任的不是别的部门，恰恰是最后走“程序”的土地局。
张谈到一个“劣币驱除良币”的法理。由于在程序执行上的不严格，违反程序的人往往能得到更大的好处，屡屡得逞，这样认真执行程序的其他人就吃了亏，最后的结果是大家都想办法逾越程序的约束。
各方观点
国土资源部政策法规司：
不办手续肯定是违法的，基本农田转用必须向国务院报批。对这种违法占地然后补办手续的情况，必须先处罚再补办手续，处罚标准依据各地的土地管理法实施办法处理，如果都先上车再补票就不好控制了。
但是在土地利用总规修编期里，镇一级的土地规划在报经省级国土部门批准后可以调整。不过，按照要求必须保持当地的基本农田总量不变。
国土资源部执法局：
基本农田都必须报国务院审批，哪怕占一点儿也是这个程序。
中国人民大学土地教研室主任张占录：
忽视土地审批手续成了一个惯性的问题，地方发展经济有两大条件，第一要有投资，第二要有土地。往往引进资金是主要问题，一旦有投资了，项目就必须要上马，土地部门也必须全力配合了，因此形成了一个土地审批手续并不是很重要的认识。但是，这种惯性如果不打破，必然会影响到国家对宏观经济的调控，以土地作为锁链抑制投资的力度会相当程度被削弱。
国家行政学院经济学部主任周绍朋：
政府要摆正位置，如果为了吸引投资者来投资，不惜违法和违反国家的宏观调控政策一味地迎合投资者的要求，这就是参与过深了。要建立长效机制，使政府回归公共管理者的角色。
首都经贸大学不动产研究所所长洪亚敏：
作为经营来讲，要追求土地的保值增值；而作为管理部门，要考虑的是社会效益，一方面追求的是土地价值的最大化，一方面追求的是社会效益的最大化。只要政府职能是经营和公共职能二者合一，事情就做不好。
资料
《中华人民共和国土地管理法》
第二十条 县级土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地用途。
乡（镇）土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告。
第四十五条 征用下列土地的，由国务院批准：
（一）基本农田；
（二）基本农田以外的耕地超过35公顷的；
（三）其他土地超过70公顷的。
征用前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征用农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续。不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。
《基本农田保护条例 》
第十五条 基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田，涉及农用地转用或者征用土地的，必须经国务院批准。
国务院办公厅《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》
十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的一项基本国策，是维护国家粮食安全和社会稳定十分重要的内容。要认真贯彻《基本农田保护条例》，坚决守住基本农田这条“红线”，任何单位和个人不得突破。
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