“从上世纪末至今，我国出台了一系列涉及外资并购境内企业的政策法规，但实际进展比较迟缓，这几年来一直在低水平徘徊。”在接受本报记者采访时，商务部研究院外资部主任金伯生研究员说。
事实的确如此。由商务部政策研究室、商务部研究院最新完成的《外资并购国内企业政策、问题及建议研究》课题报告说，2001年和2002年，我国的跨国并购资金不超过50亿美元，占利用外资总额的比重低于6%。1999年8月到2003年5月，我国国内并购案发生了2100件，而同期外资在华并购的案件不到50件。
由金伯生任课题负责人的这份报告认为，主要存在四大政策性障碍使外资并购踯躅不前，包括：政策摇摆太大；政策制定透明度不高；外资并购预警机制尚未建立；并购后外资地位不明确。
在进与退、放与收中摇摆
报告指出，利用外资并购国内企业为中央既定的方针。但在落实战略目标及实施并购政策时，有关方面在进与退、放与收中摇摆不定，在利与弊、得与失上踯躅徘徊。
表现之一是与并购相关的多法并存而相互矛盾，令人无所适从。
表现之二是立法级别不高，权威性差，一机构所发“暂行规定”，其他机构有时不认账，导致并购渠道不畅，产权交易费时费力。
表现之三是随意“调整”政策，急放急收，令人没有安全感。如2001年“国有股减持”事件。
金伯生分析认为，出现这些现象的根本原因，还是对利用外资缺乏全面的认识。“我们仍沉浸在一年500多亿美元外商直接投资、位列世界第一的自喜中，却没有意识到在并购这种引资高端领域的危机。所以，至今没有一个能吸引大量国际并购资金的全面战略，立法随意而且模糊，业界无法跟上政策制定多变的思路。”
政策透明度不高
报告指出，透明度规则要求在政策法律的制定过程中有广泛的参与和监督，而我国并购市场的“业内人士”及法律界、经济界专家基本上被排斥在制定规则的局外。3年多来，并购规则制定了不少，但制定者大多是政府管理部门的人士，考虑较多的仍然是自己部委的管理控制权。所以，出台后的规章有些是其他并购主体(包括其他有关部委)难以“吃透”或无法执行的。
举例来说，有的草案一经领导审批就颁布实行，有的长篇草案虽然“下发”到并购业界，却要求在数日内表明意见，否则视为同意。像这样居高临下不由分说的“透明度”，一开始就把并购者给“镇”住了，勿用再谈公平公正。
外资并购预警机制尚未建立
报告特别指出，当前并购的最大的隐患是，外资操纵内资在中国并购过程中打破产业限制，突破保护防线。中国是发展中国家，没有全面开放所有领域，但国内现在一些假内资企业(外国人投资，中国人注册)和假内资并购(国内企业并购，外商出资或策动、援助)不断打破产业指导目录的限制。
“这些非典型的并购和投资虽然暂时不足以危害国家经济安全，但如果失控后再全面防御就来不及了。”金伯生说。
报告指出，现行法规中没有对违背外资并购法规的明确处罚规定，所以各地为追求“政绩”，常常在新一轮扩大利用外资的浪潮中，牺牲国家、地方和员工的利益。
报告认为，外资并购中国家经济安全的预警体系，应当包括反不正当竞争法律体系、反垄断法律体系和国家经济安全许可证认证体系等。
并购后的外资地位尚不明确
报告指出，以前，由于有中外合资企业中外资不得低于25%股份的规定，使外资并购受到很大限制。2003年4月实施的《外国投资者并购境内企业暂行规定》则放松了外资比例限制。该法规规定，外国投资者在并购后所设外商投资企业注册资本中的出资比例一般不低于25%。外国投资者的出资比例低于25%的，审批机关在颁发批准证书时加注“外资比例低于25%”字样，登记管理机关在颁发营业执照时加注“外资比例低于25%”字样。
报告指出，这条规定将涉及许多配套措施，但是配套政策并没有及时跟上。如并购后企业的土地使用、税收、外贸、外汇等方面的外资地位和待遇怎么确定？打多少折扣？“低于”或“高于”的标准是否能够有效地掌握，对中外合资法是否需要另外解释。
不能受阻于可能的负面影响
报告强调，外资并购的效应是双重的，但正面的成效是主要的，不能因可能产生的负面影响而止步不前。
报告认为，外资并购有利于改善国企股权结构，规范公司治理，有利于资本和人力资源有效率的流动，并提升企业国际化的程度，在一定程度上解决规模不经济、产业结构不合理的问题，使资产存量得到优化并纳入全球生产体系。
但也应该看到，外资并购国企的主观目的并不是帮助国企脱困和转制，甚至有时会带来一些冲击。外资并购国企后，转向与跨国公司的关联配套企业开展合作，改变了国有企业原有的供应链，对其所在的行业，甚至上下游关联产业产生负面影响，即所谓的“挤出效应”；由于外资所收购的国有企业一般在相应的产业和市场中占有一席之地，收购不可避免会引发产业垄断问题；此外，由于政策漏洞还可能引发国有资产流失(包括国企品牌被重组、利润转移、技术创新缓慢、支付高昂技术转让费或低水平技术转让等)。
金伯生表示：“对待外资并购，正确的态度应该是认真研究并切实实施相应对策，从引资战略的高度积极推动外资并购的健康发展。”
背景：
1999年至2003年涉及外资并购的主要法规：
1999年8月《外商收购国有企业的暂行规定》
2001年11月《关于上市公司涉及外商投资有关问题的若干意见》
2001年11月《关于外商投资企业合并与分立的决定》
2002年2月《外商投资产业指导目录》
2002年4月《关于外资并购上海市企业的若干规定》
2002年6月《外资参股证券公司的设立规则》
2002年6月《外资参股基金管理公司的设立规则》
2002年10月《上市公司收购管理办法》
2002年10月《上市公司股东持股变动信息披露管理办法》
2002年11月《关于向外商转让上市公司国有股和法人股有关问题的通知》
2002年11月《合格境外机构投资者境内证券投资管理暂行办法》(QFII制度)
2002年11月《利用外资改组国有企业暂行规定》
2003年3月《外国投资者并购境内企业暂行规定》
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