近日，国务院发展研究中心首次向社会公开了其为十八届三中全会提交的“383”改革方案报告全文。“383”方案，是指包含“三位一体改革思路、八个重点改革领域、三个关联性改革组合”的中国新一轮改革路线图。本报今起推出系列报道解读这一方案，通过解读或许能够看出即将召开的十八届三中全会的改革风向。
日前，“383”改革方案对外公布，加快环保立法提速。本报获悉，作为大气治理的基本法，制定于1987年的《大气污染防治法》已经启动第三次修改，被列入《国务院2013年立法工作计划》，属于力争今年完成的立法项目。
一位接近国务院法制办的知情人士对本报记者透露，考虑到大气污染防治的形势非常严峻，国家要求此次《大气污染防治法》的修法要彻底修改，属于大修大改，修法思路也将由过去的就污染谈污染，变为从改善经济结构和转变经济发展方式的高度来谈大气污染治理，从而制定出一部更为有效的大气污染防治法。
本报获悉，这部修改法案的名字，很可能采用新的命名——《清洁空气法》。而这一名称，在美国已使用了半个多世纪。
现行《大气污染防治法》争取在年底前完成修订
现行的《大气污染防治法》1987年制定，历经1995年、2000年修订。2006年，再次进入修改程序。2010年1月，修改草案由环保部报国务院法制办后，处于“排期”状态。
“《大气污染防治法》修改草案仍有很多问题需要重新认识和定位。”参与多项环境立法起草工作的北京师范大学法学院教授冷罗生说，《大气污染防治法》过于简单粗糙且缺乏刚性约束：没有明确规定政府关于保护大气环境的责任，导致大多数地方政府优先发展经济，“先污染、后治理”的现象时有发生。同时，规定的处罚力度较轻，最高额也仅为十万元以下，难以起到遏制环境违法行为的效果。另外，条款过时触目惊心，法律规定二氧化硫、PM10、酸雨等是重点防控对象,但在现实生活中，PM2.5、氮氧化物等已成为新的污染物控制的重点。
本报记者获悉，今年3月以来，防治空气污染已引起中央高层严重关切。当月，国家发改委向教育部、科技部、环保部等11个国家部委和有关协会发通知，召开雾霾污染防治工作座谈会。此次会议主要形成了三个观点，一是摸清雾霾成因，二是尽快拟定类似美国的《清洁空气法》，三是尽快制定分区域的治理规划，甚至启动类似水专项性质的“大气专项”。会后，发改委派人到多地进行调研，拟形成报告向高层递交。在我国各地先后出现不同程度的雾霾天气的情况下，立法排位滞后的《大气污染防治法》修改也终于在今年6月提速，由“遥遥无期”变为“争取在2013年底前完成修订”。
从侧重“就污染谈污染”改为从宏观经济角度治霾
《大气污染防治法》修改草案的立法思路，也将在本次修订时进行调整。
“作为大气这种环境要素领域的单行法，目前比较侧重就污染谈污染，技术类的法律条款很多。”冷罗生说。立法思路将会从市场化手段进行调整，不再单纯依靠行政命令，而是将更多考虑从更宏观的角度去立法，从改善经济结构和经济发展方式角度去看大气污染问题。目前，我国是世界上第一能源消费大国，也是第一排放大国。因此，要改善大气质量，必须优化能源结构，这意味着我们要解决能源价格偏低，容易造成浪费及环境污染的问题。
专家建议，未来应该多使用经济手段，如调整和完善现行资源税，增收水资源税，开征森林资源税和草场资源税等；对非再生性、稀缺性资源的开发要逐步提高税率；扩大土地征税范围，并适当提高税率；发挥消费税在环保方面的调节作用。
再如，实施包括绿色信贷、绿色保险、绿色证券、绿色贸易等政策，这些政策使用对企业也好，对消费者也好，可以调整他们的行为。
“实际上这些年，咱们国家已经出台了一些比较好的政策，我们能不能在大气法中把这些政策吸收进去，引导各地在解决大气污染时用这些经济手段，其中，针对一些污染企业淘汰建立退出机制，都是至关重要。”环保部原总工杨朝飞说。
将加大处罚力度促进企业环境成本内部化
除了促使高污染企业的退出机制，在“383”改革方案中，一个重要的提法是“实现环境成本内部化”，意味着环保执法将进一步加强，以及对企业道德的进一步约束。
“《大气污染防治法》修改草案的亮点在于提高了对企业大气排放违法行为的处罚力度，法律责任这一章的条款达到32条，占整部法律条款的近1/4。”中国环科院副院长柴发合透露，只有提高企业的违法成本，加强监管，才能从根本上削减大气污染排放的过快增加。
比如，对于大气污染物超标排放的处罚额度，由原先的一万元以上十万元以下处罚额度提高至处以五万元以上五十万元以下；排污单位故意不正常运转污染防治设施的处罚额度也将从现行法律五万元以下提高到五万元以上五十万元以下。
北京师范大学法学院教授冷罗生认为，企业治污就应当支付环境成本，这项成本不应当由社会来承担。政府必须进行干预，使企业的环境成本内部化。
公众环境研究中心主任马军告诉记者，目前，企业故意闲置治污设施，偷排污染物已经成为我国环境监管领域里的一道难题。当前，环境治理最基本的是要强化政府部门对环境的监管力度，建立环境诉讼制度以及运用市场化手段引导企业进行节能减排。
冷罗生还建议，处罚一定要“罚单位和罚个人并重”，让违法者也要付出高昂的成本，甚至倾家荡产。从根本上解决违法成本低、守法成本高的问题。
美国《清洁空气法》：
控制污染源头强调民众观感
学者介绍，美国的《清洁空气法》是经过一个世纪反复修改形成的，不仅有效地改善了空气质量，也为许多国家设立清洁空气法提供了有益的经验。
“美国清洁空气法中最重要的一项原则是国家空气质量标准原则，即对污染标准进行更加细致的分类，制定保护公众健康的严格的‘首要国家空气质量标准’和保护公共福利的‘次要国家空气质量标准’，控制污染源头，并强调民众对空气观感上的美观性，这些对中国的立法都大有裨益。”冷罗生介绍。
在具体的减排项目中，对机动车车辆排放也有严苛标准。最近的一次修订中，要求所有进入一氧化碳“未达标区”的机动车必须使用氧化剂汽油。仅此一项，美国环保署预测，到2020年，《清洁空气法》将防止23万多人因心脏疾病、哮喘和慢性支气管炎过早死亡。
美国清洁空气法不仅规定旨在减少污染空气排放的制度、项目等，也为法律的有效实施规定了一些保障措施，如推崇环境公益诉讼，追究违法个人刑事责任等，这主要包括行政保障措施、民事诉讼和刑事保障措施等。
公众环境研究中心主任马军说，中国引入了很多关于环境治理的提法，但都没有在实施层面落实。在这些具体的项目中，中国的《清洁空气法》即使出台，可能也会面临一些现实的困境。
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