按照国务院“十二五”规划，5年期间将新建3600万套保障性住房，城镇保障性住房覆盖率提高到80%以上。据悉，住房和城乡建设部(下称住建部)已在积极研究成立住房保障银行这一政策性金融机构，作为对于前述顶层设计的举措之一;同时，作为保障房及棚户区改造的主力银行——国家开发银行(下称国开行)亦在积极研究酝酿相关政策。
国开行为平台贷款业务找到突破口
按照国务院“十二五”规划，5年期间将新建3600万套保障性住房，城镇保障性住房覆盖率提高到80%以上，其中2011-2012年新开工1700万套，2013年新开工630万套。2013年，国务院总理李克强提出了5年1000万户棚户区改造计划。但是资金来源的匮乏，尤其是公租房建设资金的长期沉淀和运行资金的不断追加负担，成为全国的普遍性问题。
由于保障性住房和棚户区改造均为5年期以上的中长期项目，盈利菲薄甚至不盈利，商业银行很少涉及。
公开消息显示，作为我国推进城镇化建设的主力银行，自今年3月份以来，国家开发银行已先后与安徽、深圳、四川等十多省市签订了合作备忘录或协议，焦点均为城镇化。
截至2013年11月底，国开行累计发放城镇化贷款余额约7万亿元，占其人民币贷款余额的61%。2013年发放城镇化贷款8950亿元，占当年人民币贷款发放的68%，累计发放保障性安居工程贷款5894亿元，同业占比50%以上，支持总建筑面积约4.48亿平方米，惠及741万户、2488万中低收入群众;其中，棚户区改造贷款超过3423亿元。国开行的保障房及棚户区改造贷款规模已占同业的半壁江山。2013年，国开行又获准通过软贷款回收再贷方式，5年内发放棚户区改造过桥贷款1000亿元，加大对棚户区改造的支持。
国开行有关人士表示：“对于新型城镇化，目前中央层面还没有出台方案，但是继续推进棚改是最没有争议的，是关乎民生的大事，我们将继续大力支持。”
业内专家指出，“国开行其实扮演一个中介的角色，比较微妙，某种意义上来说它代表政府资金。”
借力新型城镇化东风，以棚改为切入点，国开行为平台贷款业务找到了新的突破口。
国开行的钱从哪来
地方政府融资平台从政策性银行单一支持，到成为商业银行热抢市场，至今也只有4年时间。然后自2010年以来，四大行和股份制银行一直在努力降低平台贷款余额，银监会多次警示平台项目风险，只有国开行仍然坚持发放新增平台贷款。
国开行的钱从哪来?与普通商业银行不同，国开行并不通过吸收公众存款融资，而主要通过发行债券作为最主要的融资来源，国开行2012年发行债券余额达到人民币5.3万亿，同比增加18.45%，占负债总额的75.51%。目前国开行是中国债券市场上的第二大发行人，仅次于财政部。
作为政策性金融机构，国开行发行的金融债券享有零风险权重的债信待遇，商业银行持有国开行债券不会占用商业银行核心资本，无需计入拨备。因此，商业银行是国开行主要的发债对象。截至2012年10月末，国开债余额达到5.15万亿元，其中商业银行持有余额为40436亿元，占比将近八成。
商业银行对其他商业银行债权的风险权重为25%，一旦国开行不再享有政策性银行的债信待遇，商业银行持有的4万亿国开债很可能变成25%的风险权重，将拉低资本充足率。从2012年9月底到10月底一个月之内，商业银行整体减持国开债高达337亿元。
国开行转型争议
国开行的转型到底如何定位?是商业银行还是政策性银行?这已涉及国开行的持续发展以及到底何为政策性业务的标准?“这几个问题都挺复杂的。”多位业内人士表示。
虽然在国务院以及监管部门的推动下，国开行于2007年开始启动商业化转型，但是其政策性业务性质并未改变。“除了公司治理有所进步，设立了董事会、监事会，引入汇金公司成为股东成员，决策程序有一定调整，其业务实质没有改变，甚至政策特征更加明显，特别是经济复苏期间，国开行更强化了其政策性业务。”业内人士称。
这也是为何学界一直呼吁中国仍然需要国开行发挥中长期政策性金融机构的作用。改革开放30多年来，中国城镇化率从17.9%提升到52.57%，国开行的政策性资金支持发挥了主要作用。
业内人士亦认为，国开行已经不可能简单地回归政策性银行。一个既成事实是，目前国开行8万亿元资产，完全属于政策性金融的业务可能不到1/3，“剩下的业务怎么办?这涉及一系列评价制度”。
目前，国开行搭建了商业银行加国开证券、国开金融“一体两翼”的全能银行架构。
“国开行首创的开发性金融虽然已有框架，但制度设计还比较模糊，一个核心问题是没有回答何为商业性业务和政策性业务?这两类业务显然涉及不同的政策。”一位国开行人士亦坦承。
现实中，政策性金融和商业性金融的边界很难确定。业内专家称，政策性业务和商业性业务只是一个相对和不断变动的概念，很难进行绝对化的区分。由于风险大、贷款额巨大、期限长等因素，一般商业银行无力承担的业务，先由政策性金融机构承担，然后带动更多的商业性金融进入。“其根本原因，仍是中国政策性金融的立法缺失，政策性金融的定位不明确。”
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