自2019年7月29日生态环境部发布《关于加快推进非道路移动机械摸底调查和编码登记工作的通知》以来，全国针对中国工程机械的存量市场，各地自行开展的针对非道路移动工程机械的登记行动和环保管制开始有了统一的纲领性文件，北京、天津、河北、山东等地也相继出台了针对非道路移动机械的地方性法规。作为京津冀生态环境协同治理的重要一环，区域协同立法、共同治理成为解决当前京津冀区域生态环境问题的实现路径，而《北京市机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》的出台，拉开了京津冀生态环境协同治理的序幕。
“京四”标准落地，北京工程机械市场步入调整期
北上广深等一线城市一直走在非道路移动机械排放污染防治的前沿，自2013年至今，北京已陆续发布多项与非道路机械排放污染管控相关的标准及法规。其中，对北京市工程机械市场影响较为深远的是2015 年 1 月1日起执行的《非道路机械用柴油机排气污染物限值及测量方法》(DB11/185-2013)地方标准，也就是标准中包含的北京市非道路机械用柴油机排气污染物排放限值(第四阶段)，即俗称的“京四”标准。
自“京四”标准实施至今已逾五年，为了解标准的执行情况，以及市场对“京四”标准的反馈。在中国工程机械工业协会的指导下，中国工程机械工业协会代理商工作委员会(下称DCCCM)联合中国工程机械市场调研中心选取北京地区主营工程机械的35家代理商进行了调研，这些企业的年度总销量过2000台，实际销售额逾10亿元，对北京工程机械市场有着较大程度的代表性。调研内容包括代理商近7年设备销售情况、“京四”合规产品比例、企业纳税额度变化、人员数量变化、营业场所变更情况等。
图1 2013年至今，部分北京市工程机械代理商各机种历年销售台量变化情况
据调研结果显示，在提供了相关企业运营数据的代理商中，有半数代理商在2015年之后的销量呈现逐年递减的趋势，近半数的代理商近5年的员工规模在减少，有75%的代理商其2019年的纳税基数(营业额)比历史同期最高水平出现了5成以上的下滑。究其原因，有行业周期的因素，也有品牌和企业自身的原因。但据调研反馈显示，全数的代理商都表示“京四”标准的实行是造成北京区域代理商运营数据下滑的重要原因之一，而“京四”标准实施给产业链带来的影响是多层次的。
中大挖有求无供，经销商被卡住脖子
据了解，在“京四”标准实施的初期，的确存在个别经销商违规销售的现象。2017年，北京某装载机代理商因在京销售未在北京市环保目录内的机型，被北京市环境保护局(现更名为北京市生态环境局)处以没收违法所得并处一倍罚款的处罚，共罚没37.10万元。在高昂的违法成本下，在京代理商违规销售的情况已基本绝迹。
图2 “京四”标准挖掘机合规产品比例
据调研报告显示，有88%的代理商反馈，工程机械厂家能够生产和供应的合规产品数量在该品牌全部产品序列中的比例低于30%;甚至有44%的代理商表示，合规产品比例低于10%;统计数据表示，国内工程机械厂家生产和供应符合“京四”标准的非道路机械产品的整体比重较低。
据初步估算，一套完整的“京四”标准认证流程，每个工程机械机型所花费的排放检测、认证费用在数十万元以上。北京市由于矿产资源分布较少，现有的煤矿、石灰石矿也属于待疏解和淘汰的产业，使得整体的大型工程机械市场体量相对有限。在非道路机械“国四”标准出台前，绝大多数发动机和工程机械整机制造商处于观望状态，在为全国市场供应“国三”机的背景下，为保供北京市场而付出更多认证成本的可能性较低。
图3 2013-2019年“京四”标准备案产品比重
图4 挖掘机/装载机合规机型数量(按功率段)
图5 销售业务受“京四”标准影响的因子分布
据调研结果显示，在北京市生态环境局申报备案登记的符合“京四”标准的产品目录中，代理商的主营机种(挖掘机、装载机、推土机、压路机、摊铺机等)所占据的比例非常小，轮式装载机的功率段较为完整，但总数仅为19款;挖掘机合规机型仅为40款，全部都是功率段在37kW以下的微挖和小挖(整机质量在7吨及以下)，中大型挖掘机出现了市场的空白，北京区域的代理商被集体卡住了脖子，面临“有求无供”的境地。而小挖市场的典型特征是个体客户多，价格敏感度高、市场竞争激烈、产品利润薄弱，代理商同时面临着相邻省份“国三”标准新机的价差挤压。一方面是中大挖无车可卖，一方面是小挖微利经营，北京代理商的整体生存状况堪忧。
终端市场顾虑重重
图6 “京四”标准对工程机械用户购买行为产生的影响
受调查的工程机械代理商表示，“京四”标准的实施使得用户对非道路移动工程机械设备的购买决策造成了很大的影响。
其影响包括：有67.5%的工程机械代理商表示，用户为了施工工程需要，转而从京外采购“国三”标准的新设备或购买不达标的二手工程机械设备，到北京使用;还有35%的用户认为可选择的合规工程机械机型太少，无法满足工程需求，采购成本和经营压力也随之升高。
工程机械用户群体的顾虑包括：环保政策变化太快，担心非道路机械“国四”标准出台后，满足“京四”标准的设备不能使用，不敢贸然购买设备;有的用户还曾提出工地检查的标准不统一，担心购买的设备无法通过环保检测。
一线城市的挤出效应
图7 经销商大修厂是否迁离北京六环内或迁至河北
工程机械代理商的大修厂是对工程机械设备进行全面检修、维护、整备及喷涂的固定式车间，是工程机械代理商实现售后服务的必要功能单元。图7反映了近五年内，有63.6%的工程机械代理商将大修厂迁离北京市的六环内区域或迁移至河北地区。代理商的集体迁离并未孤例，而是北京市完善环境治理的现实需要，也是北京有序疏解非首都功能的政策背景下的必然趋势。
大修厂被迫迁离的原因是综合性的：包括工程机械代理商缺少危废品处理的环评资质(涉及喷漆、涂装作业)，北京工程机械区域市场萎缩，受环保检查关停大修厂，场地租金上浮，在京维修成本上升等等。
在京地区工程机械代理商的迁离，客观上降低了其对于工程机械使用客户的服务响应速度，加大了服务出勤距离和费用，这块市场被流动性极强的从事上门维修保养的个体经营者(业内俗称“背包客”)所占据。
这种状况直接导致的结果是：工程机械代理商无法为用户提供及时、有效的源自正规渠道的售后和保养服务，而“背包客”普遍缺乏正规的操作流程和规范，且难于统一管理，易造成售后服务现场的环境污染(如液压油、机油违规更换导致的错排、乱排现象)，易发生因保养不当造成的排放超标行为，反而给北京市的环境治理带来压力。
《北京市机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》出台
2020年3月9日，《北京市机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》(以下简称《条例》)正式公布，将自2020年5月1日起施行。该《条例》聚焦北京市机动车特别是重型柴油车、非道路移动机械造成的排放污染问题，细化、补充排放的管控措施，为科学管控非道路移动机械排放规划了政策和技术路线，成为北京市加强非道路移动机械排放污染防治的标志性事件。
《条例》分为总则、预防和控制、使用、检验和维护、区域协同、法律责任、附则等六章共51条内容。其中，不仅明确了相关责任主体，还着重对推广新能源汽车、加强机动车、重型车、非道路移动源排放污染治理作出规定。
首先，《条例》严格加强了在用非道路移动机械的管理，设备所有人不进行信息编码登记的，以及建设单位或者施工单位使用未经信息编码登记的非道路设备，都属于违法行为，并设定了相应的罚则：
第二十五条 本市实施非道路移动机械信息编码登记制度，在本市使用的非道路移动机械应当进行基本信息、污染控制技术信息、排放检验信息等信息编码登记。
……
建设单位应当在招标文件或者合同中明确要求施工单位使用在本市进行信息编码登记且符合排放标准的非道路移动机械。
第二十六条 施工单位对进出工程施工现场的非道路移动机械，应当在非道路移动机械信息管理平台上进行记录。
第四十五条 违反本条例第二十五条第一款规定，在本市使用的非道路移动机械未经信息编码登记或者未如实登记信息的，由生态环境部门责令改正，处每台非道路移动机械五千元罚款。
违反本条例第二十五条第三款规定，建设单位或者施工单位未落实有关规定，使用未经信息编码登记或者不符合排放标准的非道路移动机械的，由市住房和城乡建设部门记入信用信息记录。
安装“远程排放管理车载终端”被提上议事日程
《条例》第十一条指出：“在本市注册登记的重型柴油车、重型燃气车和在用的非道路移动机械，以及长期在本市行政区域内行驶的外埠重型柴油车、重型燃气车，应当按照规定安装远程排放管理车载终端，并与市生态环境部门联网。生产企业及零部件厂商应当配合开展在用重型柴油车、重型燃气车和非道路移动机械安装远程排放管理车载终端。”
在重型柴油车上安装的远程排放管理车载终端，不仅能读取OBD和NOx控制系统的各项数据，还要能够通过无线网络发送这些数据。通过终端实时了解车辆的排放状况，对车辆的运行状态进行监控，在不需要进行现场试验的条件下，就可以实现对车辆OBD功能的初步判断，免去了以往验证工作的复杂过程，也方便环保部门实时、动态的掌握移动源的排放情况。
对于工程机械整机和发动机制造商较为关心的，关于非道路移动机械安装远程排放管理车载终端的具体技术细节，北京市生态环境局于近日发布了《北京市移动源远程排放管理车载终端安装管理办法(试行)》(征求意见稿)，公开向发动机、整机(车)制造商征集意见，已推进远程终端的普及工作。
区域协同 京津冀三地同步实施
《条例》中的一大亮点，是首次在北京市此类地方法规中提出了“区域协同”的相关规范，也是我国第一部区域协同统一对有关污染防治作出全面规定的区域性立法。
《条例》第二十九条提出，北京市人民政府应当与天津市、河北省及周边地区建立机动车和非道路移动机械排放污染联合防治协调机制，按照统一规划、统一标准、统一监测、统一防治措施的要求，开展联合防治，落实大气污染防治目标责任。
《条例》第三十三条提出，北京市生态环境部门应当与天津市、河北省及周边地区的相关部门加强机动车和非道路移动机械排放污染防治工作协作，通过区域会商、信息共享、联合执法、重污染天气应对、科研合作等方式，提高区域大气污染防治水平。
此外，还提出了建立京津冀机动车超标排放信息共享平台，共同实行非道路移动机械使用登记管理制度等较为具体的监管要求。
值得注意的是，2020年1月11日河北省第十三届人大第三次会议通过《河北省机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》，以及2020年1月18日天津市第十七届人大第三次会议通过的《天津市机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》，都有几乎相同的有关区域协同的内容，而且都是2020年5月1日施行。最大限度的体现了区域协同、共同防治的原则。这些规定，对加强机动车污染防治，尤其是重点加强重型柴油车、重型燃气车和非道路移动机械的污染防治，以及打赢蓝天保卫战，提供了强有力的法律保障。
面对京津冀区域协同背景下的污染防治新政，区域内的代理商和相关制造商都应当做好准备。一方面，北京区域内的经销商应当严格遵守北京市生态环境局对于在京销售环保目录内合规产品的规定。针对环保新政下市场形态和客户需求发生的变化，对公司体系和销售模式做出相应的调整，包括京津冀代理渠道的区域协同和资源整合，开拓“京四”合规设备的租赁业务，适时的引入或自主研发新能源动力的工程机械设备等等。同时，各主机厂和经销商也应从“京四”标准的实施中汲取经验，做好应对非道路“国四”标准的充分准备。
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