评论：为什么西部地区需要特殊政策

造成西部经济的落后，有自然的因素，有历史的因素，也有政策的因素。缩小东西部差距，需要投资向西部倾斜，更需要政策向西部倾斜。如果我们过度强调市场经济规律，完全按照市场配置资源的原则，社会资金就很难大量流向西部。因此，必须制定相应的政策甚至法律，来确保政府投资向西部的倾斜，给西部以比东部更优惠的政策，在产业政策上对新疆、西藏、青海、甘肃这些幅员辽阔、人口分散、经济落后的偏远地区以特殊对待。 西部大开发战略实施三年来，东西部经济发展差距拉大的趋势得到抑制，但东西部经济发展绝对水平仍在继续拉大。加入ＷＴＯ后，国内市场竞争更加激烈，市场化程度进一步加深，不利于东西部地区差距的缩小。因此，应结合西部大开发和加入ＷＴＯ的实际，从理论和实践两方面实事求是地对东西部地区的关系进行研究，在正确认识开发西部对国民经济持续健康发展重要意义的基础上，制定符合ＷＴＯ原则的加快西部经济发展的政策。 西部地区经济发展落后的主要原因 １、自然、历史和政策的差别造成东西部经济差别拉大。东部气候条件、交通条件、生活环境、经济基础以及与国际市场的联系都优越于西部地区，而且在改革开放之初国家选择了东部沿海地区的十四个城市作为对外开放城市，给予了较优惠的经济政策。因此，东部地区在改革开放的２０年中，经济增长远远快于西部地区。 ２、市场经济只是在静态上按照效益最大化原则配置经济资源。我国改革开放二十几年，越来越强调市场配置资源的作用，特别是九十年代中央提出建立社会主义市场经济体制以后，更将市场作为配置资源的主要手段。这相对于计划经济体制是认识上的一大进步。但在许多同志的思想上，没有看到市场配置资源的局限性，即市场配置资源只能做到静态最优，而做不到动态最优，只能做到短期最优，而做不到长期最优。因此，在地区经济布局上宏观调控不够有力，导致东西部地区发展差距拉大。 ３、在市场配置资源的同时人力资源却没有按照市场原则进行配置。严格的户籍制度限制了西部普通劳动力向经济发达的东部的流动，加大了东西部地区人均占有资源的差距，同时，东部地区凭着较高的工资待遇和优越的生活条件，吸引了大批西部高素质的人才，形成所谓“孔雀东南飞”的现象，使西部经济发展更加困难。 ４、西部地区的贫困与封闭造成西部人信息缺乏和观念的落后。由于我国经济发达、开放度较高的城市集中在东部地区，因而各种新观念、新信息、新技术也大都集中在东部。西部地区则由于距离遥远，获取信息的成本较高，造成信息缺乏和观念的落后，进而影响到经济的发展。 ５、长期的计划经济对以资源开发为主的西部地区影响深远。一是由于价格的不合理使西部为东部的经济发展做出了巨大牺牲，即东部创造的财富中有相当一部分实际上是西部人民贡献的。二是计划经济时期的工业布局是按照西部资源、东部加工的格局安排的，造成西部经济基础的落后，资源开采多，产品加工少，粗加工多，精加工少，因而西部工业的附加价值较低。 ６、统一的产业政策未考虑地区差别，制约了西部地区的发展。我国目前的产业政策没有考虑西部地区幅员辽阔、人口分散、经济落后的特点，不论是西部落后地区还是东部发达地区，都一刀切地采取同样的政策，如规定许多产品的最低生产规模过高，限制了西部企业的发展空间，再如国家的土地政策是建立在全国人多地少的基本国情之上的，而西部大量的戈壁荒滩却要与东部的土地实行同样的政策，制约了西部招商引资。此类情况很多，极大地限制了西部地区经济的发展。 ７、现行税收制度造成西部地区大量税收流向东部。由于西部的生活环境较艰苦，许多西部优势企业将总部注册到东部经济发达地区，按照现行税收制度，企业所得税在企业注册地上缴，因而造成西部地区大量税款的流失，加大了东西部经济的差距。 由上分析看，造成西部经济的落后，有自然的因素，有历史的因素，也有政策的因素。缩小东西部差距，需要投资向西部倾斜，更需要政策向西部倾斜。如果我们过度强调市场经济规律，完全按照市场配置资源的原则，社会资金就很难大量流向西部。因此，必须制定相应的政策甚至法律，来确保政府投资向西部的倾斜，同时给西部以比东部更优惠的政策，在产业政策上对新疆、西藏、青海、甘肃这些幅员辽阔、人口分散、经济落后的偏远地区以特殊对待，从而改变西部在生产经营和吸引资金方面的劣势。 对保护西部经济健康发展的政策建议 根据我国的现实情况，建议国家对西部地区实行以下特殊政策： １、采取适当的税收优惠政策，同时规范地方政府管理地方经济的行为。国家应适当降低中西部地区企业应交纳的国税税率，并通过法律赋予地方政府制定地方税税率的权力，通过税收的优惠抵消西部经济发展的不利因素，吸引外商和东部的企业到 西部投资。国家实施西部大开发战略以来，西部地区基础设施的建设得到加强，使西部的投资硬环境得到改善，但还无法改变西部企业与东部企业在资金、管理、技术、人才、运输等许多竞争条件方面的不公平状况。只有在增值税率和所得税率方面都给西部企业以一定的优惠，才能使西部企业获得相对公平的竞争条件。只有在对西部实行企业税收优惠的基础上，严格禁止西部地方政府实行非税收性质的地方保护政策才可行，才能在西部市场上使外地产品、国外产品与当地产品享受同等待遇，形成真正的全国统一的大市场。应当指出，给落后地区企业在税收上以优惠待遇应有一些行业限制，对那些对集中度要求较高、资金技术密集、协作条件要求高的产品如汽车，就不应给予优惠待遇，以促进行业的快速集中。 ２、需要国家财政加大对经济落后地区的转移支付。这与中央对西部企业实行税收优惠一起，是中央促进西部经济发展的两条腿，缺一不可。从世界经济发展过程看，完全按照市场规律来配置资源，必然导致经济集中化趋势日益明显，地区差距越来越大，而地区发展水平的过度分化会造成总需求不足，影响经济的增长。所以，几乎所有发达国家在经济发展到一定程度后，都由政府采取各种不同措施促使部分产业向不发达地区转移，并扶持不发达地区企业的发展，而不能依赖于市场做这些事。这些措施之一就是加大中央财政转移支付的力度。中央财政转移支付的具体用途，一是加快落后地区的基础设施建设，二是完善落后地区的社会保障体系，三是支援落后地区发展教育，同时支持一部分工业从发达地区向不发达地区的转移。对待地区结构的调整和中央财政转移支付，有一个重要的认识问题需要解决，那就是如何看待它的投资效益。在开发西部相当长的一个时期中，对西部直接投资的效益低于东部是不可避免的，但从长期看，维持一个相对均衡的经济布局对于改善各地区居民的生活环境、充分利用国土资源、实现经济的持续高速增长都具有重要意义。 ３、在产业政策和技术政策上应充分考虑西部地区的特殊性，不搞一刀切。目前国家的产业政策和技术政策都是针对全国的普遍情况而制定的，许多政策并不适应西部的特殊情况，如国家为了保护土地限制生产和使用黏土砖的政策，在黄土高原和新疆、青海、甘肃就不适用，在那里由于缺水，大片黄土岗寸草不生，用来生产黏土砖并不会减少耕地资源，为什么不能与东部地区区别对待呢？还有环境政策，西部地区特别是新疆地广人稀，远离人口密集的地区，空气的自我净化能力较强，不应要求这里的企业与东部执行同样的废气排放标准。还有对小水泥、小火电、小钢铁等的限制政策，也不适应西部特别是新疆城市分散、距离遥远的特点。 ４、加快西部城市化步伐，采取有力措施促进西部中等城市的发展。研究经济发展，对于资金、技术、原料、能源、运输条件等生产要素的重要性都能达成共识，但人们往往忽略了一个重要条件，就是人口数量和密度。西部大片地区地广人稀，根本不具备发展现代工业的基本条件。因此，开发西部的过程，主要就是西部地区城市化的过程。没有城市化，就没有工业化，也不会有农业的现代化。西部地区的一些大城市已具有较强的经济基础，完全可以凭借自身实力和优惠的政策获得较快发展，并对整个西部经济产生带动作用。开发西部地区的中央财政投资应首先向中等城市倾斜，支持中等城市的经济较快发展，并向周边小城镇辐射，带动小城镇经济的发展。此外，应选择大中城市周边的小城镇加以扶持，使之尽快发展成为一个个经济圈，形成对周围更强的辐射能力，带动周边地区的发展。 ５、下大力气解决落后地区政府机构臃肿的问题，加强对地方领导的选拔、任用和监督。一个地方经济的发展，除了天赋的自然条件外，很大程度上取决于地方国企的改革、民营企业的活力、科学的区域规划、高效廉洁的地方行政管理及由此而形成的改革意识和良好社会风气，而这些都决定于这个地方的主要领导人和领导班子的政治素质和专业素质，这就要求探索一套对地方领导干部选拔、任用和监督的机制，真正做到能者上庸者下。从各方面反映的情况看，越是经济落后的地区，政府机构臃肿的问题越严重，机构越臃肿办事效率就越低，已形成恶性循环，必须下大决心加以解决。 ６、加强地区间经济协作，促进东西部企业联姻。西部有许多国有企业发展困难、改革滞后，各级政府主管部门应承担起所有者职责，推动企业的改革和合作，要解放思想，转变观念，帮助西部企业与东部优势企业联合，以资产为纽带，实现资产重组，利用东部企业在技术、资金、管理、品牌方面的优势，使西部企业得到快速发展。