统一思想 周密部署 精心组织 努力开创南水北调前期工作新局面
国务院已经于2002年12月23日正式批复由国家发展计划委员会和水利部联合上报的《南水北调工程总体规划》。国务院在批文中指出：南水北调工程是缓解我国北方水资源严重短缺局面的重大战略性基础设施，关系到今后经济社会可持续发展和子孙后代的长远利益，各地区、各部门要高度重视，认真做好各项工作，使南水北调工程尽早实施，发挥效益。2002年12月27日，南水北调工程开工典礼在北京人民大会堂和江苏、山东两个单项工程施工现场同时举行，江泽民主席发来贺电，朱镕基总理宣布南水北调工程开工，温家宝副总理发表重要讲话。
南水北调工程的开工建设标志着在党中央三代领导集体的关怀下，经过50年数万名几代工程技术人员的艰苦努力，通过对50多种调水方案的分析比较，对众多技术问题、经济问题、环境问题和社会问题的深入研究，国务院有关部门和沿线省市政府的通力合作，各方面专家积极参与咨询和论证，南水北调工程规划取得了丰硕成果和重大突破。同时，南水北调前期工作也进入了一个新的时期。
为了贯彻中央领导对南水北调工作的一系列重要指示，落实部党组的明确要求，为南水北调工程建设奠定良好基础，我们一定要统一思想，周密部署，精心组织，努力开创南水北调前期工作新局面，使南水北调工程能够尽早发挥效益，为人民造福，为子孙后代造福，为中华民族造福。
1 新形势下的新要求
随着南水北调工程历史性地由规划阶段进入实施阶段，我们必须从以下几个方面统一思想，转变观念，紧紧跟上时代的步伐。
1.1 要转变观念，真正从思想上转入实施阶段
必须正确认识南水北调前期工作的基本特征。南水北调工程与其他大型水利工程在规划阶段和实施阶段方面有相同之处，也存在明显的不同特征。一般来讲，大型水利工程的规划阶段和实施阶段在时间上有明确的分界线，例如三峡工程、小浪底工程等，进入实施阶段的前提是必须全部或基本完成规划阶段的各项设计任务。由于南水北调工程涉及面广，技术复杂，投资巨大，施工期长，很难从整体上明确划分阶段。因此，在明确了总体布局的情况下，从整体来看，前期工作与工程建设将同时推进；从局部来看，各单项工程的前期工作阶段和工程建设阶段应有明确的界线。正是由于这个基本特征，使得南水北调前期工作具有长期性、艰巨性和复杂性。
国务院正式批复的《南水北调工程总体规划》，一是明确了“四横三纵，南北调配，东西互济”的总体布局，二是明确了东线工程、中线工程和西线工程的基本方案及其分步实施意见，三是明确了工程建设规模及分期实施原则，四是明确了工程建设资金筹集原则和水价测算与定价准则，五是明确了生态环境保护的目标和任务，六是明确了建立工程建设与管理体制的原则与基本构架。这六条是下一步开展南水北调前期工作的基本依据，不能动摇。否则，我们将反复回到“原点”，原地踏步，裹足不前。
新时期的工作目标和思维方式将随着南水北调工作历史性地转变而发生重大变化。在规划阶段，由于前期工作的首要目标是在充分调查分析和研究论证的基础上，提出满足既定目标的南水北调工程总体规划，包括相应的建管体制和政策措施。因此，任何问题都需要调查分析和研究论证，无论是工程技术问题、经济社会问题还是生态环境问题。在这个阶段，提出问题，研究问题，拟订并论证解决方案，是基本的工作路线。进入实施阶段以后，由于南水北调工程总体规划已经形成，重要原则已经确定，前期工作的主要目标是按照国家基本建设程序，在项目建议书、可行性研究、初步设计、技施设计等各个阶段不断滚动地对工程方案进行补充、深化和完善，进一步处理好各种矛盾，协调好各种关系，统筹好各种因素，优选好各种方案，完成高质量的设计成果，满足工程建设的需要。因此，在统一思想的基础上，转变思维方式是进一步做好各项前期工作的根本。
1.2 要加强管理， 真正从组织上促进前期工作的顺利进行
在规划阶段，南水北调工程总体规划处于形成的过程之中，不可能按照国家基本建设程序启动各项工程的设计工作和建设工作，前期工作的管理体制和机制一般都具有阶段性、临时性的特点。20世纪70—90年代南水北调工作几起几落的历史，充分反映了这个特点。进入实施阶段以后，目标已经明确，原则已经确定，方案已经批准，过去所有具有阶段性、临时性的前期工作管理体制都将迅速改变，同时还需要尽快建立适应新时期要求的前期工作管理机制。
由于实施阶段的前期工作具有长期性、艰巨性和复杂性的特点，当前有关流域机构和沿线省市必须加强机构建设，尽快完善前期工作管理体制，从组织上予以充分保障。首先，应当建立、充实主管南水北调前期工作的常设机构，负责行政管理和协调工作，解决好长期性问题。其次，特别要注意干部队伍建设，按实际工作需要和干部梯队建设需要，尽量配备政治素质好、技术水平高、业务能力强的专职干部，解决好艰巨性问题。第三，要从体制上真正做好行政管理和生产设计的分离，不断提高行政协调能力和技术处理能力。
1.3 要严格要求，真正从技术上保证前期工作成果质量
从技术上讲，必须在现行制度和规范的基础上，结合考虑实施阶段前期工作的长期性、艰巨性和复杂性，抓紧建立必要的保障制度和措施，甚至于制定新的规程、规范。
首先，要建立合理陈述、认真听取、充分讨论、慎重决策的制度。在前期工作的各个设计阶段，还会不断遇到新问题，需要不断研究解决。为了及时解决好所遇到的问题，需要有完善的制度保证。正如在南水北调工程总体规划阶段，由于水利部党组制定了一套完善、有效的论证审查制度，不仅有利于听取和吸收各方面专家的意见，也有利于加快总体规划的步伐。这个经验值得认真总结推广。
第二，要严格按照制度和规范开展设计工作。需要注意两方面的工作，既要根据科学技术进步，不断建立完善各项规章制度和规程规范，又要建立强有力的检查监督机制，保证规章制度和技术规范的有效执行。根据新形势的要求，经部领导同意，要尽快建立设计监理或设计督查制度，在设计质量、进度和资金等方面进一步加强有效管理。
第三，要表彰先进，鞭策后进，建立激励与约束相结合的前期工作机制。
1.4 要积极协调，真正从行政上保障前期工作进度
当主要矛盾解决之后，次要矛盾会上升为主要矛盾。南水北调前期工作就是在不断协调矛盾和解决矛盾的过程中发展。要正视出现的矛盾和问题，积极做好各个方面、不同层次的协调。要建立责任机制，是那一层次的问题，就应在那个层次协调解决，决不能拖延推诿。必须以实事求是的态度和只争朝夕的精神，努力解决历史遗留的或新出现的矛盾和问题，有效保障前期工作进度。
就当前而言，要重点做好东线苏鲁两省省界工程、东平湖相关工程和中线瀑河水库工程的协调工作。东线苏鲁两省省界工程的协调工作已经于2003年4月28日取得重要进展。在水利部的协调下，苏鲁两省政府达成协议，下一步要具体落实。利用东平湖调蓄兴建相关工程要认真做好流域机构之间的协调。作为中线工程唯一的在线调蓄水库，关键是进一步明确瀑河水库的作用和功能，积极做好京津冀三省的协调，尽早达成协议。
1.5 要与时俱进，真正从体制上开创水资源管理工作的新局面
除了前期工作管理体制外，要根据党的十六大精神，加快南水北调工程建设管理体制的研究，努力开创水资源管理工作的新局面。
建立适应建立社会主义市场经济要求的南水北调工程建设管理体制，不仅是建设南水北调工程的需要，更重要的是改革水资源管理体制的需要，必须从三个方面考虑创新现代水利工程管理体制，一是能够体现水资源的自然属性和商品属性，二是有利于引入市场机制和建立水市场，三是有利于水资源合理配置和统一管理。应当统筹分析研究南水北调工程建设管理体制和水资源统一管理体制问题，解决好所谓的“条块”矛盾问题。事实上，南水北调工程能否充分发挥经济效益、社会效益、环境效益和生态效益的关键在于建立完善的水市场和统一的水资源管理体制。
2 今明两年前期工作的主要任务
在2003年2月水利部召开的南水北调工程前期工作会议上，对今年各项工作的具体任务已经作了全面的部署，在此不必赘述，重点介绍工作思路和主要任务。
如前所述，南水北调工程的实施阶段在整体上具有前期工作与建设工作同时推进的特点，在局部上又具有一般水利工程的特点。因此，就现阶段而言，一是抓好整体推进，二是强化重点突破，三是加快体制建设，四是建立保障措施。
2.1 整体推进的重点
整体推进的重点是东线第一期工程、中线第一期工程和西线第一期工程项目建议书和可行性研究工作。目前，东线第一期工程和中线第一期工程项目建议书已经基本完成，近期将分别征求沿线地方政府的意见，同时要求沿线地方政府对水量分配、筹资方案和容量水价做出正式承诺。在国务院批准项目建议书之后，即可据此开展可行性研究工作。东线第一期工程和中线第一期工程可行性研究工作预计将在年底完成，包括移民安置规划（纲要）、环境影响评价、水土保持方案等。完成可行性研究工作以后，即可按单项工程迅速开展初步设计工作。届时，南水北调工程建设将迎来新的高潮。
按照通常的做法，待项目可行性研究报告批复以后，即可按若干单项工程组织开展初步设计、招标设计直至开工。由于东、中线第一期工程具有分段开工建设的有利条件，而且前期工作已经具有一定的深度，因此在全面推进整体工作的同时，有必要抓紧开展各单项工程不同阶段的设计工作。为了从宏观上控制调水规模、输水线路和水头、设计参数、投资概算、环保治污、建管体制等，先行提出总体设计方案显得十分重要。这个方案经过审查批准后，同时又是编制和审查各单项工程设计文件的基本依据。总体设计方案是可行性研究报告批准以前由整体控制局部所必须的过渡手段。
2.2 重点突破的涵义
重点突破的涵义是在东线第一期工程和中线第一期工程可行性研究报告批准之前，选择前期工作基础较好、具有独立建设和发挥效益的条件或者是控制工期的关键项目、中央和地方意见比较一致的单项工程先期开工建设，加快工程建设步伐。例如，列入今年开工建设项目的中线第一期工程河北石家庄至北京团城湖段应急供水工程，建成后可以临时利用西大洋水库、王快水库、岗南水库、黄壁庄水库向北京提供应急供水水源，提高北京市近期城市供水保证率；丹江口水利枢纽大坝加高工程在输水工程未建成之前，可以通过提高汉江中下游防洪标准和增加发电量发挥部分效益。
2.3 深入研究南水北调工程建设管理体制，加快体制建设
由于南水北调工程有关单项工程已经开工或即将开工，不仅要按照国家基本建设程序的要求，依法建立项目法人，更重要的是要抓紧建立工程建设与运营管理的责任主体，即作为企业法人的项目业主。根据目前的认识和大家的共识，南水北调东线第一期工程和中线第一期工程宜建立四个责任主体，即东线工程水源公司（江苏）、东线工程有限责任公司（山东）、中线工程水源公司（国有独资）和中线工程有限责任公司；同时地方政府应当组建相应的项目业主，一方面负责地方配套工程建设与运营管理，同时又作为用水方与中线工程有限责任公司签定售水合同；另一方面又可以作为地方政府出资人代表，履行相关职责。
由于当前对中央出资人代表问题存在不同意见，为了不影响工程建设，许多专家和有关部门的领导认为可以分两步实施南水北调工程建设管理体制建设，即第一步在工程建设期建立项目法人，第二步在工程建立后期或工程建成后建立项目业主。当然，有条件一步到位的方案仍需要积极争取。
就工程建设期的第一步来讲，如果仅仅只有若干个单项工程的项目法人或建设管理单位，尽管有地方政府的积极支持，由于南水北调工程具有省际间跨省投资的特点，项目法人或建设管理单位又相互独立、层次较低，缺乏对资产全面负责的制约，可能导致协调困难、资金使用效率低下和产权不清的问题。系统工程理论有句名言：“整体大于部分之和”，说得就是这个道理。因此，应当根据有利于两步过渡、提高建设资金使用效率以及充分调动中央和地方两个积极性三方面考虑，积极稳妥地建立建设期主体工程的四个责任主体以及配套工程的地方责任主体。同时，有关部门要尽早颁布南水北调工程建设资金管理办法，以保证工程建设资金的使用方向和效率。
2.4 建立各项政策措施，是保障南水北调工程顺利实施的重要基础
我们经常说，南水北调工程总体规划仅仅完成了全部规划工作的一半，即技术方面的工作，尚缺乏另一半管理方面的工作，即南水北调工程建设管理条例，明确规范各责任方的权利、义务和责任以及工程调度运行规则。如果缺乏责权利明确的“游戏规则”，无论是前期工作，建设管理，还是运营管理，都将增加不必要的不确定性，增大统筹协调的难度，甚至严重影响南水北调工程的顺利实施和效益发挥。这项工作十分重要，需要抓紧开展工作。当前，有关部门要抓紧编制南水北调工程基金管理办法，报国务院批准后执行。以满足工程建设的资金需求。
3 结束语
南水北调工程已经历史性地由规划阶段转入实施阶段，我们的工作目标和思维方式都需要迅速转变，跟上时代发展的需要。要以国务院批复的《南水北调工程总体规划》为基本依据，按照国家基本建设程序，全面做好南水北调工程的各项前期工作，既要做好整体推进，又要抓好重点突破；既要促进体制建设，又要完善政策措施。参与南水北调工程前期工作的各单位领导和工程技术人员，要以高度负责的历史责任感，周密部署，精心设计，为南水北调工程建设，为全面建设小康社会，贡献我们的聪明才智和毕生精力。
作者简介：许新宜，男，水利部南水北调规划设计管理局局长。
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