世行贷款惯例为重庆首次变通贷款比例提高

重庆市历年来接受世行贷款总额共计7—8亿美元：在即将启动的重庆市小城市基础设施改善项目实施中，其贷款比例由惯例50%提高至70%——世行政策迈出了突破性的一步。

世行贷款惯例为重庆首次变通

“对于世界银行这样一个国际机构来说，要想改变一贯坚持的政策要求，其难度不亚于国家立法，需要一个旷日持久的过程。但为了解决受援国（地区）的实际困难，他们还是采取了一些变通方式来解决世行贷款项目中对弱势群体利益保护的难题。”

2005年2月21日一早，重庆市利用世界银行贷款项目办公室主任周林军博士脸上带着几分欣慰的神情，向本报记者介绍了世行在解决贷款项目实施过程中，为保护弱势群体利益而进行首次政策变通的来龙去脉。

据其介绍，在即将启动的，由中央、重庆市及世界银行三方共同策划的，以西部大开发战略为重点，促进西部地区城镇化进程为目的的“重庆市小城市基础设施改善项目”实施中，世行贷款比例由惯例50%提高至70%，“世行政策迈出了突破性的一步。”

世行政策三个要求

周林军之所以感到欣慰，是因为他与世界银行接触的20年里，一直都倍感棘手的问题，得到了变通解决。

见面不久，没有过多的寒暄，周林军向记者介绍了世界银行的贷款政策。在他的话语中，给人留下印象最深的，就是世界银行在向发展中国家提供援助时，同时附带了一份不可变通的政策要求。

世界银行对于资金使用，有着严格的要求，它严格限定接受援助的国别。要想申请得到世界银行贷款的援助，必须达到三个方面的要求，第一，经济上属于相对落后的国家或地区；第二，项目必须符合世行贷款制定的各项政策；第三，资金用途必须有严格限制。

这三个看似简单的要求，在实际操作过程中，为利用世行贷款设置了重重界定，用通俗的观点来看，仅第三点要求，实际上就排除了诸如世行资金不能用于支付税收、不能用于非经济目的如竞选或者战争之类。“世界银行的项目，实际上都是通过工程或者其他项目的形式体现出来的，通过资金转变为资本，资本再转变为资产的转换方式达到促进受援国（地区）经济的目的。”周林军告诉记者。

在满足了上述三方面条件之外，资金的使用也被要求要公正公平，世行会尽量避免不易操作的项目，而一旦实施，则必须通过透明的方式进行招标。

重庆受援8亿美元

尽管如此严格，但历年来世行贷款最大的受援国一直是中国。据周林军介绍，自改革开放以来，中国利用世行贷款总额已近400亿美元。“通过各种渠道，重庆市历年来接受世行贷款总额达7—8亿美元，这些项目分别是‘重庆市工业污染控制项目’（未完全实施），总投资40亿元人民币，其中世行贷款2亿美元的‘利用世界银行贷款的城市环境项目’；正在筹备上马的总投资25亿元人民币，世行贷款2亿美元‘重庆市小城市环境改造项目’；总投资13——14亿人民币，世行贷款资金1亿美元的‘重庆西部供水项目’正在争取。另外如成渝高速公路建设、黔江农业开发项目、柑橘带项目以及一些涉及卫生、教育等方面的项目也都利用了世行贷款。”

由此可见，对于世行而言，中国，特别是中国西部地区，都是其援助的重点，所以在申请利用世行贷款方面，世行与中国有着一贯良好的合作关系。但是，从另一方面来说，世行贷款的利用，也并非轻而易举。在获得世行大力援助的同时，这些贷款项目也因世行的政策要求，给地方政府实施上带来了极大的困难。

向弱势群体倾斜

“如果不是因为资金困难，也无须援助了。”周林军在说到这个问题时，可能是因为已经获得了变通解决该难题的消息，显得比较轻松。

他对记者说：“世行有一个严格的政策要求，就是在项目实施的过程中，必须考虑保护弱势群体利益的问题。从这个要求本身来说，并没有问题。但是从支付角度上说，世行通行的惯例是只支付项目总投资的50%，而另外的50%则由内配资金解决。”

世行项目中所谓的弱势群体，称之为“非资源性移民”。“这个概念很好理解，在很多公用设施项目实施过程中，不可避免地会涉及到与私有财产发生冲突，例如修建一个污水处理厂，就可能会涉及征地，也就会导致一些人被动迁移，这就被称为‘非资源性移民’。相对公共设施项目利益和整个社会大众来说，这部分人毕竟属于少数，因此也就将其归属为弱势群体了。”周林军说。

在世行政策中，明确规定了项目的目的，最终是使受援地区人民最大限度地获益，与此同时也要保护弱势群体的利益。“对于保护而言，可以从两种层面理解，首先是尽量将这种移民压缩到最低限度；其次是对无法避免的移民进行妥善安置，安置后的水平至少要达到移民前的生活水平。”

政策与支付脱节

从大方向来说，世行的这一政策是合情合理的，但在具体项目实施中，由于政策与支付的脱节，导致受援国（地区）在解决动迁安置问题上捉襟见肘。“正因为缺钱，所以才接受援助。但是世行只支付50%的资金，使得实施过程中，为了确保项目，出现过一些先将资金用于项目，从而造成安置费用不足的情况。好比一个200元的项目，东拼西凑地准备了150元，那必然是没办法达到尽善尽美的结果。”

为了避免出现这样的问题，世行在保护弱势群体要求上，执行的是一票否决制度，就是说，无论这个项目本身会从经济和社会发展方面带来多大的帮助，只要不妥善解决好移民，这个项目都将被否决。这样一来，反倒形成了“因为没钱，所以借不到钱”的怪圈。

尽管政府对此非常无奈，但是对于保护弱势群体利益方面，也同样坚持明确的原则，“就在上星期，王鸿举市长还提出如果没有足够的安置资金，任何项目不得上马的指示。”

出现这样的问题，恐怕即便是世行的决策者们也始料不及的。

重庆观点泛起水花

由于世行政策的不可变通，造成一些项目实施困难。之所以出现这样的问题，是因为各地区无论经济发展速度、工资收入水平、商品价格指标等各方面都存在千差万别，再加上世行本身是一个庞大的国际机构，其已经成为定规的制度要想改变，难度是可想而知的。

面色黑里透红，颇有几分侠客气质的周林军并未知难而退，2004年年底在广州举行的有世行、亚行、中国建设部、财政部等代表参加的年度研讨会上，周林军表达了自己的观点：“你们的政策重点（对象为世行及亚行代表）是保护动迁安置移民利益，但另一方面却又不支付这笔费用，所以说你们的政策与支付本身是脱节的，这样一来，反倒是这些政策阻碍了项目的顺利进行。”

这个石头丢下去，世行的水池里泛起了水花。

变通处理提高比例

紧接着，重庆代表又提出，能否从正在申请的“重庆市小城市基础设施改善项目”开始，将不支付这些动迁费用转变为支付，以求政策的突破。

当时的情形周林军并没有详细描述。但世行在对该项目评估时，专门邀请了一些专家学者来到重庆，“他们来沟通如何完成政策突破的办法。”即使不明说，也可以想象当时双方对沟通的结果都抱以极大的期望。但对于世行这样庞大的机构来说，政策的修改不亚于一个国家立法，所以他们认为我们提出的问题非常好，但政策修改将是一个旷日持久的过程，而这个项目在2005年底就要开工，所以来不及在这个项目上进行政策突破了。周林军介绍。

知情者告诉记者，今年1月左右，也就是大约专家组沟通之后一段时间里，周林军对问题解决的结果似乎感到有些失望。但2月21日接受采访的周林军却是神色霁和：“尽管政策还没改，但是他们愿意将支付的比例提高至70%。这样一来缓解了中方资金的压力，从实际效果而言，已经达到了目的。”

网开一面另有缘由

当然，世行对此项目网开一面也有其他方面的原因。采访中记者了解到，此前中国利用世行贷款项目，多数是以部委或省级行政机构操作，例如农业开发项目，利用世行贷款中具体操作的则为农业部。而这次重庆小城市基础设施改善项目则是由中央政府、世行及重庆市三方共同策划的，其行政级别与重视程度都与以往有很大差别。

“世行把这个项目称之为试点，他们非常重视中国西部的经济发展，如果这个项目实施成功，在带动西部城镇化进程上能够迈出很大的一步，所以这次提高支付比例，也可能与这个试点有关。当然，这个项目由于涉及的区县众多，再加上这些区县操作这类项目的经验不足，所以依然存在很大难度。现在能够说的是，从我们这个项目开始就有了良好的开端了。”周林军笑着说。

■采访手记

政策的双刃利益

采访的过程中，周林军一直是保持着学者的微笑，从他口中没有听到过多的矛盾和冲突。那是因为，冲突和矛盾都发生在实际操作之中。

搜集资料的时候，记者顺便用英语浏览了一下世行的招聘启示，发现了需要有银行工作经历的字样。

俗话说，隔行如隔山，尽管四处都在呼唤复合型人才，也依然难找到无事不通的全才。在以往的采访中，曾经有不止一位专家学者向记者发出这样的感慨：“我们研究理论的，接触实际案例的机会不多。”世界银行也不可能让每一个制定政策的人都到政策所覆盖的区域去了解清楚，甚至预知政策将会带来的一切。

很多人把这个称之为政策的滞后性，但记者更愿意将其称之为政策的双刃效益。从政策制定的本意来看都是好的，但由于世界充满了未知，未来带有极大的变化，所以才导致了政策与初衷的冲突。

这好比跳绳，目的是为了健身，但也不排除被绳子绊倒的可能性。所幸的是，这一次世行及时调整了步伐，因此可以说，尽管绳子是导致跌倒的原因，但最关键的，还是看跳绳的人。

■相关链接一

世界银行与中国

中国1980年恢复在世界银行的代表权，世界银行1981年向中国提供第一笔贷款用于支持中国的大学发展项目。目前，世界银行共向中国提供贷款近366亿美元，支持了245个项目，其中约90个项目仍在实施。中国的贷款总额在世行各借款国中名列第一。

■相关链接二

重庆小城市基础设施改善项目