建设工作要着重处理好全局与局部的关系

温家宝总理在十届全国人大三次会议的政府工作报告中指出：“必须坚持处理好全局和局部的关系”；“国家制定方针政策，必须考虑全局利益和长远发展，又要照顾不同地区、不同行业的特点；地方要充分发挥各自的积极性，又必须服从国家全局和长远发展的需要”。处理好全局与局部的关系，在建设领域尤为重要。

一、城乡建设工作处理好全局与局部的关系尤为重要

从2004年下半年开始，针对我国经济运行中出现的突出矛盾和问题，党中央、国务院采取一系列加强和改善宏观调控的政策措施，这是落实科学发展观的重要举措。针对经济发展和社会发展、社会内部及经济内部的结构性失衡日趋凸显并不同程度地激化，已成为影响社会稳定的最突出因素，党的十六届四中全会提出了建设社会主义和谐社会的重大战略任务。温总理在政府工作报告中也强调要建设和谐社会。从报告中可以看出，政府将更加重视经济发展与社会事业的协调发展、更加重视城乡发展的协调和不同区域之间发展的协调、更加重视经济发展与能源资源利用的协调。

城乡建设事业既是经济发展的直接参与者，又是经济发展的积极推动者。住宅、市政公用事业、城乡基础设施、建筑业等发展，不仅与提高人民的居住水平、改善城乡环境等密切相关，而且对保持国民经济持续快速健康发展十分重要。同时，建设系统行业多、涉及面广，直接面向社会，服务群众，很多工作直接为城乡居民生活服务，与群众利益息息相关，群众非常关注。在这个领域，社会矛盾也往往比较突出。

目前，我国正处于城镇人口比重大幅度提高、城镇建设快速发展的城镇化加速发展期，加快城镇化进程，是解决我国当前和今后一个时期经济社会发展诸多矛盾和问题的关键，是建设惠及十几亿人口的全面小康社会、实现现代化的必由之路。

在城镇化进程加速发展时期，随着经济社会转型、产业结构调整，各种利益矛盾出现了多层面的交织碰撞，出现了许多社会矛盾和不稳定因素，这将会极大地影响经济发展和社会稳定，影响全面建设小康社会目标的顺利实现。城镇化进程中房屋拆迁、土地征用、拖欠工程款和农民工工资、城乡规划的监督管理、城镇建设的可持续发展等问题，都涉及群众切身利益的维护，涉及国家宏观调控政策的落实，涉及资源环境可持续发展，涉及到社会稳定。因此，建设部门在走中国特色的城镇化道路上负有重要的历史责任，在构建社会主义和谐社会中负有重要职责，在建设工作中处理好全局与局部的关系显得尤为重要。

二、当前社会的突出矛盾集中于建设领域

城镇化过程中，社会利益主体趋于多元，利益格局分化调整，建设工作中如何处理好整体利益和局部利益、长远利益和当前利益将关系到社会的和谐稳定。

近年来，随着建设事业的改革与发展的加快，城乡群众普遍受益。但在局部地区、局部行业也存在损害群众利益的行为。如随着城镇建设的快速发展，城镇房屋拆迁工作量不断扩大，房屋拆迁中遇到的矛盾不断增加。由于拆迁管理不到位、补偿不到位、安置不落实以及工作方法不当等原因，造成拆迁问题日益严重，拆迁纠纷日益增多。部分地区由于没有协调好拆迁主体间的利益关系，导致拆迁矛盾激化。

土地对农民来说，既是基本的生产资料，又是基本的社会保障。农村集体土地转为城市建设用地的过程，应成为农民分享工业化和城镇化成果的过程，应有利于增加而不是损害农民利益，应有利于缩小而不是扩大城乡差距。但一些地区的城镇化是以农民失去基本生活保障为代价来换取城市规模的扩张，靠经营农民的廉价土地来建设城市。征地过程中侵害农民利益，不给被征地农民及时合理的补偿，农民失地又失业，变成“种田无地、就业无岗、社保无份”的“三无”人员，引发了不少矛盾和问题。这些做法，从短期和局部看，似乎城市建设效果明显，但从长远和全局看，是难以为继的。因征地拆迁引发的群体性事件和恶性事件已成为当前的一个突出问题，如果处理不好，将严重影响到社会的和谐稳定。

在我国城镇化进程中，遇到的突出问题还有土地问题。我国的基本国情是人多地少，人地矛盾突出。随着城镇化进程加快，城镇化水平不断提高，城镇规模不断扩大，城镇人口不断增多，对土地的需求也会不断增加。一方面，在城镇化快速发展的关键时期，城镇建设和经济发展将不可避免地要占用一部分耕地；另一方面，加强农业、保证粮食安全又必须保护土地尤其是耕地资源。在城镇化进程中，保护土地特别是耕地是一项长期的重大任务。只有切实有效地保护土地资源，才能巩固农业的基础地位，确保国家粮食安全，保持社会长期稳定，同时又能保证城镇化所必需的土地供给，使城镇化能够可持续发展。这就涉及到在城镇化进程中如何处理好城镇建设用地与保护土地的关系。

近些年浪费土地的状况令人担忧。1996-2003年全国净减少耕地1亿亩，其中有调整结构和生态建设的合理因素，但也必须看到盲目圈占土地造成了大量耕地流失。征地占地规模失控，土地集约利用水平低。一些地方征地规模过大，土地利用浪费严重。如各种开发区过多过滥，盲目圈占耕地；一些地区没有真正树立和落实科学发展观和正确的政绩观，没有端正城乡建设指导思想，不顾当地经济发展水平和实际需要，盲目扩大城市建设规模，超前圈占土地，超额占用土地，一些乡镇的非农建设用地处于无序状态。

人口压力大、资源严重短缺的基本国情决定了我们必须重视城镇化进程中的可持续发展问题，要求我们必须处理好城镇建设与可持续发展的关系。近些年，尽管我国在城镇化进程中坚持把节约资源、保护生态环境放在重要位置，但城镇化进程的不断加快和工业化的加速发展，同时也带来了对城镇生态环境的破坏。随着城镇化进程的加速，城市数量越来越多，规模越来越大，城市环境压力总体上升。一些地方局限于眼前利益和局部利益，对城市资源进行掠夺性开发和过度追求经济效益，使城市环境持续恶化，导致人与自然的关系失衡。目前，城镇生态环境恶化的趋势还未得到有效遏制，环境污染的形式依然严峻。相当部分城镇的水污染、垃圾污染、大气污染等对城市生态环境造成了严重危害，已严重影响了城市功能的有效发挥。成为制约城市可持续发展和城镇化进程、影响社会经济发展的重要因素。另外，在城市发展中，土地资源整体粗放型利用与局部超强度利用并存。一方面，城镇土地闲置或低效利用现象大量存在；另一方面，城市中心区土地超强度开发利用，大大超过其承载能力，加剧了交通拥挤，减低了防灾能力，缺少开阔的自由空间和绿地，出现“城市荒漠”和环境质量全面恶化，严重影响城市的可持续发展。

在城镇化快速发展阶段，如何处理好城市更新与历史文化资源保护的关系，保护城市特色，已成为许多城市的当务之急。在我国目前的经济发展水平下，城镇化进入全面加速时期，人口和产业向大中城市集聚的速度不断加快，小城镇的发展也步入快车道。城市的高速增长和快速变化与历史文化资源保护形成对立，不可避免地存在矛盾和冲突。历史文化资源的保护往往与近期利益和经济效益、短期的政绩产生尖锐矛盾。城市发展中许多现实的经济、社会问题往往表现为更具迫切性、短期性，而历史文化资源保护的效益具有长远性和间接性。在一些地方的城市规划和建设中考虑近期利益多，考虑长远利益少；考虑部门利益多，考虑整体利益少。规划屈从于权力和资本，没有起到对城市发展应有的引导、调控功能。一些城市急功近利，牺牲城市的长远利益，片面追求经济利益而对城市造成破坏性开发，使城市特色风貌丧失。在城市更新改造过程中，不仅一些文物古迹被拆除，其周围环境也遭到严重破坏，甚至历史街区被毁，许多具有代表性的传统民居、商业街消失；还有一些地方为了建大绿地、大广场，在连片拆迁中顾此失彼，拆掉了优秀的民居和代表性建筑；有些旧城改造追求高密度、高容积率，不再兼顾保护的要求。随着许多有保留价值的建筑、设施、街道、景观的消失，展现城市发展历史的文化氛围和环境也随之消失。

三、以科学发展观指导建设工作是妥善处理全局与局部关系的关键

科学发展观是我国经济社会发展的根本指导思想，也是理清城乡建设思路、加快推进城镇化的根本指针。

首先，增强建设部门在构建和谐社会中的责任意识，处理好建设与稳定的关系。妥善处理、协调各种利益关系，处理好局部与整体的关系是维护社会和谐稳定的关键。城乡建设工作涉及到的都是社会影响大、群众关注的问题，建设部门维护社会稳定的责任重大。以科学发展观统领城乡建设发展，对构建和谐社会具有重要意义。在城乡建设工作中，要善于站在经济社会发展全局的高度，看待城乡建设中的群众利益，解决城乡建设中的热点难点问题。在制定有关政策措施时，要维护国家、全局的利益要求，服从中央宏观调控决策，从全局利益和长远发展出发，服从全局和长远利益的需要，同时也要充分考虑群众的局部和当前利益。忽略群众对局部和当前利益的合理要求，最终会影响整个社会的全局利益和长远利益。要找准最大多数人的共同利益和不同阶层、不同群众具体利益的结合点，各项改革措施的出台或工程建设项目的安排实施，要充分考虑广大群众的承受能力，把群众的根本利益实现好、维护好。

第二，走资源节约型的城镇化发展道路。这是促进城乡建设健康发展、建设和谐社会的重要保证。针对我国当前城镇化进程中资源浪费严重、耕地减少过快、能源供求矛盾突出和污染日益加剧等问题，在推进城镇化进程中，要坚持速度、质量和效益相统一，绝不能以盲目建设、破坏资源等为代价片面追求城镇化水平。要充分认识节约能源、资源的重要性和紧迫性，增强责任感。要立足于资源环境条件，有效保护和合理利用土地、水等自然资源和人文资源，综合考虑经济社会发展需要，科学合理地确定城镇布局、发展方向和建设规模。