“要正确推进西部开发，就要关注政策性金融制度的整体变革。”2005年10月9日，央行研究局一位人士告诉记者。国庆前夕，日本国际协力机构（JICA）受央行委托，绘制出第一幅“中国西部金融生态图”———《中国西部开发金融制度改革调查中期报告》（以下简称《报告》）浮出水面。由日本国际协力机构牵头组成的调查团，历时一年多时间，对中国西部12个省（市、自治区）的金融现状进行了调查。
《报告》分析了西部基础设施建设、农业振兴、产业重组、中小企业贷款、消减贫困等领域的金融现状，建议重整目前的政策性银行体系，引导私人资本和民间金融进入。同时，建议国家在“十一五”期间设立西部开发基金，为西部的政策性融资提供便利。
央行研究局上述人士透露，JICA将于11月份拟订《最终报告》，并于2006年2月份正式提交。《最终报告》将形成更为具体的方案，并采取适当的形式向国务院提交，以期为“十一五”期间有关西部开发中的金融政策制定提供参考。
建议１：初始资金由财政部提供
“设立西部开发基金的建议，主要是解决西部低阶开发地区融资难的问题。”10月7日，一位参与调查的中方金融界人士表示。
所谓低阶开发地区，是指那些条件落后、产业极不发达的西部地区。“咱们在饭馆的一顿饭钱，顶得上那些地方一个家庭一年的开支。”常年进出西部的“东西部企业家论坛”秘书长罗军说。据其介绍，这些地区多数开发项目的典型特点是“社会效益好、经济收益低”。由于缺乏良好的金融生态环境，“别说商业银行，就是政策性银行也很谨慎介入。”
基于此，《报告》建议设立西部开发基金，作为专门面向西部地区的金融机构，由银监会监管。同时成立西部开发基金运营委员会，负责西部开发基金的运营。委员会成员包括西部开发基金、国家开发银行和西部开发办公室等。
对于初始资金，《报告》建议由财政部提供。基金运行中的亏损，则通过整合各级财政资金进行补贴。在基金运行需要较长时间的情况下，还可以探讨使用中央汇金投资有限公司的资金。
据《报告》设计的方案，基金的具体事务由国开行负责。由其完成对上报项目的初次审查后，向西部开发基金提交申请。西部开发基金运营委员会将在此基础上决定是否进行融资。
参与研讨会的一位央行研究局人士表示，国开行在西部开发的过程中，已经具备了顾客和经营状况、信贷审查、债券管理等方面的专业知识和经验。由其运作西部开发基金，足可以保证基金业务的有效性和合理性。
建议２：赋予国开行新使命
除了将西部开发基金纳入国开行的业务范畴，调查团还通过《报告》建议，国开行今后的重点可以扩大到为中小规模的基础设施融资。
据了解，国开行的信贷领域主要集中在“两基一支”。具体而言，主要限于电力、公路、铁路、石油化工、城建及邮电通讯等行业的一些大型项目。
来自《2003年国家西部开发报告》的统计资料表明，2000年到2002年，国开行共为西部提供融资1765亿元。其中面向铁路、道路、电力、石油化工、电气通信、城市建设的资金占据了94.6％，只有95亿元的资金投向了其他领域，占5.4％。事实上，上述六个方面主要集中在一些大的项目上，其中包括西气东输这样的全国性重大项目。
由于项目优良，加上发债筹集资金成本较低，国开行也因此跻身于亚洲效益最好的银行之列。到2004年底，其信贷资产规模已达13786亿元，其中不良贷款率仅为1.21％，资本充足率达10.51％。
“对于迫切需要资金的地区型中小项目以及中小企业，国开行显然做得还不够。”社科院经济研究所宏观经济研究室、欠发达经济研究中心主任袁钢铭说。
对此，国开行政策研究室一位人士表示，“国开行对于西部的支持不仅仅是资金，我们希望同时推进西部的信用平台和金融生态建设。”
建议３：重组农发行支持西部“三农”
在由央行委托完成的《报告》中，同样被寄予在西部开发中担当政策性融资大任的，还有中国农业发展银行(简称“农发行”)。《报告》建议，重新赋予农发行经营农业综合开发、农业基础设施建设项目贷款的权力。
在9月27日召开的中国农业与农村发展政策学术研讨会上，国务院发展研究中心农村经济研究部部长韩俊透露，除了结构变迁、深化农村内部综合配套改革外，以公共财政向农村倾斜为核心，调整城乡利益分配格局，将是“十一五”规划中有关“三农”政策的重中之重。
韩俊认为，加快改革和创新农村金融体制，形成合理的农村金融机构体系，将是“十一五”期间农村改革的重要课题。
2005年2月在谈及“十一五”规划之时，央行也明确提出，为促进西部地区经济的持续快速健康发展营造良好的金融生态环境，将进一步完善农村金融服务体系，突出加大金融机构对西部地区“三农”的支持力度。
《报告》指出，从现在拥有的人力、物质资产和建立好的组织上来看，应再次启用并重组农发行。资料显示，目前农发行在全国配备了超过2000个的分支机构网络，并拥有约6万人的员工队伍。根据国务院的要求，该行自2004年7月以来正按照现代银行的标准，加强现代企业制度和内控建设。
建议４：制定西部开发基金条例
与上述重新构筑政策性金融制度相呼应，《报告》建议大力推进西部开发中的政策性金融法制化工作。如，制定《政策性金融机构基本法》，并依据该法制定《西部开发基金条例》。
《报告》建议，在上述条例当中，一要明确基金与国开行的业务关系，二要对《国家开发银行章程》进行修改。
“法制的作用，一可以保证政策稳定和透明，二可以明确政策性银行的职能，防止其过分商业化。”国务院西部开发办法律顾问张德荣表示。
事实上，关于制定《西部开发促进法》的呼声自西部大开发工作启动之初便已产生。相关制定准备工作更是从2002年初即已开始。从2003年起，该法已连续３年列入了全国人大的立法计划。
据了解，国务院已经成立了该法的起草指导小组和起草工作小组，并已经提交了草案。根据上述动向，《报告》预计最早可能会于2006年的第10届全国人大第4次会议上制定并通过《西部开发促进法》。
专家观点
西部开发基金用于三个方面
中国社科院西部发展研究中心的陈耀研究员早前也提出了设立“西部开发基金”的建议。
陈耀提出，“西部开发基金”的资金使用主要可用在三个方面：一是用于对西部地区基础设施建设和重点产业发展的“投资补贴”。“投资补贴”是国外区域政策常用的一个政策工具，一般是按照对落后地区项目投资总额或固定资产投资总额的一定比例予以补贴，以降低企业在落后地区的投资成本。为引导东部地区企业和外商投资企业到西部地区投资，国家除给予税收减免等优惠政策外，还可以选择“投资补贴”形式予以政策鼓励。投资补贴比例的确定主要根据一定时期内可用于这部分补贴的资金总量以及西部各地区的投资环境。投资环境越差，给予补贴的比例相应越大，具体的实施可依据投资环境的评价指标划分等级。
二是用于解决西部城镇就业和农村剩余劳动力出路的“就业补贴”。今后，促进西部地区的发展应把解决就业问题放在重要位置。“就业补贴”也是国外解决地区失业差异经常采用的一种区域政策工具，通常是根据企业在落后地区创造的就业机会给予企业一定数额的补贴或奖励，以降低企业的工资成本，并鼓励企业多用工。随着下岗职工的增多以及越来越多的农村剩余劳动力，对于在西部地区投资创造就业机会多的投资者，应给予补贴或奖励。
三是用于西部贫困地区的“扶贫开发补贴”。目前，我国扶贫工作已到了攻坚阶段，但即使消除了绝对贫困，广大西部地区仍会有相当多的相对贫困人口。“西部大开发基金”的一部分可以用于继续支持扶贫开发。
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国外的“西部开发基金”
国外政府为促进本国落后地区的发展大都设立专门的基金支持，如意大利的南方发展基金、巴西的亚马逊投资基金等。借鉴国际经验，为加快西部地区经济发展和开发，应以中央财政为主渠道设立西部开发基金。
美国联邦政府为支持落后地区的经济发展，对经济开发区符合条件的项目提供大约三分之一的投资补助。荷兰政府为鼓励工商业扩散到兰斯塔德大城市区以外的地区，对在北部和南部地区扩建的工商企业提供10-30％的奖励金，而对新建企业提供15-35％的奖励金。
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