前言 随着我国社会主义现代化进程的不断推进，以及全面建设小康社会奋斗目标的提出，农村发展问题越来越受到中央以及社会各阶层的重视。农村公路作为我国公路网的重要组成部分，是保障农村社会经济发展最重要的基础设施之一。加快农村公路发展，对保证整体公路网的协调发展，促进农村乃至全社会经济发展和保障社会稳定都具有十分重要的政治、经济意义。在此形势下，交通部更加重视农村公路建设，组织完成了《全国农村公路建设规划》，明确了未来发展目标，并明确“十一五”期间将实施千亿元工程，带动全国农村公路加快发展。本文主要展现农村公路的发展现状和发展规划，并对未来农村公路将面临的形势进行分析。
一、农村公路发展现状 建国50多年来，我国农村公路发展取得了显著成就。农村公路的规模不断扩大，通达深度逐步提高，布局日趋合理，技术状况逐年改善，总体服务水平明显提高，对解决温饱、消除贫困、促进农村居民生活总体达到小康水平发挥了基础性作用。 到2004年底，全国公路总里程达到187万公里，农村公路里程达到142万公里，占我国公路总里程的76％。农村公路中等级公路111万公里，占农村公路里程的77.7％；三级以上公路30.7万公里。占农村公路里程的21.6％；乡(镇)、行政村公路通达率分别达到99.6％和92.7％，初步形成了基本通达乡镇、行政村的农村公路网络。 此外，还有未纳入统计的村与村之间简易公路约147万公里，这部分公路技术和路面状况相对较差，等外公路约占67％，未铺装路面里程约占81％。 应该看到，我国农村公路总体上仍处于以通为主的初级发展阶段，不能完全适应农村社会经济发展的需要和农民生活质量提高的要求。农村公路通达深度不够，路网密度不高，技术等级低、路况差，通畅问题远未解决；地区间发展不均衡，东、中、西部地区之间发展差异日益加大。具体表现在： 1、农村公路路网密度偏低，整体规模仍显不足 就我国目前农村公路发展而言，除东部的一些城市化水平较高、经济发展较快的省(市)如上海、北京、天津、广东、海南等省市农村公路密度尚可外，其它省(区、市)的农村公路整体规模仍显不足，农村公路网密度偏低，无法满足农村经济发展的实际需求和农民越来越高的出行要求。 2、通达深度不够，建设任务依旧艰巨 到2004年底，全国仍然有167个乡(镇)、49339个行政村不通公路(其中包括不具备通公路条件的乡镇、行政村)，不通公路乡(镇)、行政村的比重分别为0.4％和7.1％。目前不通公路的乡(镇)大多在中西部地区的偏远山区，工程艰巨，造价高，需要各级政府给予更大的扶持力度；东部地区在完成“通达工程”和“通常工程”任务的同时，还面临着路网密度和技术等级进一步提高的压力。 3、农村公路技术等级偏低、路况较差，通畅问题还未解决 ——等级结构 目前，我国农村公路主要以四级以下公路为主，等外公路占相当大的比重，很难适应农村经济发展和人民生活水平提高的要求。到2004年底，我国县乡农村公路中，二级及以上公路里程约8.1万公里，占农村公路总里程的5.7％；三级公路22.6万公里，占16％；四级公路79.9万公里，占56.1％；等外路里程约31.8万多公里，占22.3％，四级和等外公路占农村公路总量近80%。 ——路面状况 农村公路的路面状况也不容乐观，全国未铺装路面公路里程基本上集中在农村公路上，2004年底达到86.6万公里，约占全国未铺装路面公路总量的89％，占农村公路里程的61％；简易铺装路面26.6万公里，占农村公路里程19％；两者合计113.2万公里，占农村公路里程80％。 ——乡、村通油状况 到2004年，全国仍有大量乡(镇)、行政村未通沥青路或水泥路，全国乡(镇)、行政村通油(水泥)路比重仅为78％，、57％，还有8742个乡(镇)、29.4万行政村未实现路面硬化，晴通雨阻现象在农村公路中时有发生。 4、地区发展差异大，不平衡现象严重 由于各地区经济发展水平、地理自然状况等各方面存在一定的差异，不同地区的农村公路发展状况也各不相同，存在一定的不平衡现象。不仅反映在东、中、西部地区的发展差距上，同属东、中、西部的不同省区的农村公路发展水平也存在一定差距。 二、农村公路发展形势分析(SWOT分析) (一)优势(strengths) 1、农村公路初具规模，已具备一定的建设基础。 2、农村公路平均造价较低，技术难度较低。 由于农村公路交通流量较小，对农村公路的技术等级、路面材料及结构、构造物等要求相对也较低，因此，农村公路的单位造价相对较低，较少投入即可获得较大的受益。 3、农村公路的受益面大，社会效益明显。 农村公路具有点多面广、较为分散的特点，覆盖面大，受益群众多，特别是在贫困地区，农村公路对当地的经济发展和人民生活的影响尤为明显，具有明显的社会效益。 (二)劣势(Weaknesses) 1、现有农村公路技术等级较低，路况较差，抗灾能力弱。 我国现有农村公路技术等级较低、桥涵构造物及配套的防护设施较为缺乏，抵抗自然灾害的能力较弱。 2、农村公路的建设量大，任务重。 我国是农业大国，农业人口占全国总人口的70%左右。农村居民布局呈现点多、分散的特点，决定了我国农村公路的点多、面广、分布较为分散的特点，因此，农村公路的建设规模较为庞大，建设任务繁重。 3、农村公路的建设和养护资金筹措难。 从农村公路的发展历程看，我国农村公路主要是依靠民工建勤、以工代赈、交通扶贫等特殊政策和措施发展起来的，并未形成稳定的发展资金来源渠道，与国省干线公路相比，资金投入有限，无法满足农村公路发展的实际需求。 4、农村公路的养护不够到位，尚未建立长期、有效的养护机制。 “三分建，七分养”，规范、合理的管养模式对农村公路而言至关重要，但对于农村公路特别是乡、村道路而言，临时性、突击性的群众性养护仍是最为常用的养护办法，不能从根本上解决乡、村道路的养护问题。 (三)机遇(Opportunities) 1、中央及地方各级政府对农村工作的重视为农村公路的发展创造了良好的外部环境。 十六大提出了全面建设小康的宏伟目标和战略部署，指出“建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。”之后召开的中央农村工作会议强调“把解决好农业、农村和农民问题作为全党工作的重中之重。”新一届政府也把“加强农业基础地位，促进城乡协调，大力改善农业和农村基础设施条件”作为本届政府的主要使命。由此可见，农村将成为我国今后相当一段时间内的发展重点，农村经济也将随之进入快速发展的新阶段。中央及地方各级政府对农村工作的重视无疑为农村公路建设创造了良好的外部环境，使农村公路建设面临一次新的发展动力和发展机遇。 2、中央及地方相关优惠政策的出台为农村公路的发展创造了良好的政策环境。 由于对“三农”问题及贫困地区的高度重视，我国政府在确定国民收入分配格局、制定重大经济决策时将把发展农村经济摆在优先位置加以考虑，加大对农村公路的发展创造了良好的政策环境。 3、中央及地方对农村公路投资力度的加大为农村公路的发展提供了资金上的支持。 根据“十六大”精神，国家发改委和交通部把农村公路发展放在突出位置，调整资金分配方案，加大对农村公路的资金投入力度。交通部从2003年起较大幅度提高农村公路建设投资规模，增加导向性资金调动地方各级政府建设农村公路的积极性。各省、市把握有利时机，纷纷采取相应配套措施，把发展农村公路作为今后工作重点之一，加大资金投入。 4、与农村公路发展相关法规、条例的相继出台为农村公路规范、有序的发展奠定了基础。 在加大投资、加快发展的同时，中央及地方交通部门相继制定和出台了与农村公路发展相关的一些法规、条例，以指导、规范农村公路的发展。这些行业法规和管理条例的出台为农村公路的建设、管理养护提供了行业上的依据，为农村公路逐步走向规范、有序的发展道路创造了条件。 5、实现交通新的跨越式发展将为农村公路快速发展注入了强大动力。 实现交通新的跨越式发展今后一段时期内交通的发展目标，今后10到20年公路交通基础设施仍将以一定的发展速度快速发展。农村公路作为公路网的重要组成部分，实现交通新的跨越式发展无疑为农村公路的跨越式发展提供新的机遇，必然将推进农村公路跨越式发展。 6、正在推进的经济、行政体制改革为建立稳定的资金渠道和健全的管养体制提供了可能。 我国当前正在推行和深化的包括财税体制改革、投融资体制改革以及农村经济体制改革等一系列内容在内的经济体制改革和行政体制改革，将不断完善我国现有的经济体制和行政体制，建立起较为合理、健全的一套体制。这些改革的推行为理顺包括农村公路在内的农村公共产品供给关系、建立规范的农村公共财政体制提供了可能。 (四)挑战(Threats) 1、我国农村经济的快速发展和全面建设小康的发展目标对农村公路的数量、质量提出了更高的要求，农村公路发展面临巨大压力。 农村公路经过多年的发展已取得了长足的进步，对沟通城乡交流、增加农民收入、壮大县域经济起到了至关重要的作用。但目前“通达、通畅”问题并未得到根本解决，全国仍有大量乡(镇)、行政村未通公路或沥青路(水泥路)，其中东部地区农村公路有15个乡(镇)、近1万个行政村不通公路，1000多个乡(镇)、近14万个行政村不通沥青(水泥)路；中、西部地区农村公路有169个乡(镇)、近4.5万个行政村不通公路，近1.2万个乡(镇)、31万多个行政村不通沥青(水泥)路，“通达、通畅”建设任务非常艰巨。 随着我国农村经济的快速发展和群众生活质量的日益提高，人们对农村公路的数量、质量的要求也将不断提高，不仅要求农村公路能够“通达”，而且要求实现“通畅”、“便捷”，因此，农村公路建设不仅面临着“通达工程”和“通畅工程”建设任务的压力，还将面临着进一步提高农村公路路网密度和技术等级，实现现代化的压力。 2、农村税费改革和交通税费改革的实施改变了或即将农村公路的发展资金筹措渠道，资金筹措的难度加大。 税费改革前，农村社区(村委会)对于农村公路，尤其是对村道的供给起到了不可低估的作用。可以说，以往农村公路中的乡村道路有相当部分是由村委会组织农民群众修建的，村委会的资金主要来自村提留、乡统筹留成、各种收费以及群众集资。税费改革后，上述资金渠道均已取消，取而代之的是少量农业税附加和“一事一议”政策。农业税附加收入十分有限，一个行政村每年收入约2万元左右，其中1万元可以使用，除却村干部工资、日常办公支出、五保老人补助等支出外，所剩资金寥寥无几。至于“一事一议”政策，在实施过程中实际执行难度大，存在的问题也较多。其一，由于农民个人素质和家庭状况差别很大，客观上很难达成一致意见，致使“一事一议”政策难以实现。其二，即使达成一致意见，由于“一事一议”筹集的资金无法统一使用、统筹安排工程项目，也很难解决自然村(村民组)之间、行政村之间以及乡镇之间“断头路”问题。其三，由于该项政策受15元／人年、15个工日／人年上限的限制，该渠道筹措资金的能力十分有限。 3、农村公路的快速发展使养护需求与养护能力之间的矛盾日益突出。 随着农村公路建设进程的不断加快，农村公路里程迅速增加，需要养护的里程数量激增，养护资金投入更显不足，农村公路养护需求与养护能力之间的矛盾愈加突出。农村公路技术等级及路面状况的不断提升，对农村公路的养护要求也大为提高，原有的群众性、非专业养护模式已不适应新时期农村公路的发展需求，迫切要求建立专业化、规范化的养护机制。 三、农村公路发展规划 本世纪前二十年农村公路建设总体目标是：全面完成“通达”、“通畅”工程，具备条件的乡(镇)和行政村通沥青(水泥)路，基本形成较高服务水平的农村公路网，农民群众出行更便捷、更安全、更舒适，适应全面建设小康社会的总体要求。 总体目标大致划分为两个阶段：一是到2010年全国所有具备条件的乡镇、行政村通公路，二是到2020年全国所有具备条件的乡镇、行政村通沥青(水泥)路。确保这一目标实现并保证农村路网协调发展，全国需要新、改建农村沥青(水泥)路约200万公里，新增农村公路约110万公里，全社会总投资约需15000亿元。分阶段分地区具体发展目标和任务如下： 1、“十一五”农村公路建设发展目标和任务 “十一五”末，确保全国所有具备条件的乡(镇)、行政村通公路；全国95％以上的乡(镇)和75%以上的行政村通沥青(水泥)路。“十一五”期间全国将新、改建沥青(水泥)路60万公里(含村道)，新增农村公路里程30万公里，全社会完成农村公路建设投资约4500亿元，到2010年全国县乡公路里程达到180万公里。 为确保以上目标得以实现，交通部将实施千亿元建设工程，即“十一五”期间中央将投资1000亿元，改建沥青(水泥)路50余万公里。东部地区用于建设通村沥青(水泥)路；中部地区在完成通乡镇沥青(水泥)路后，主要用于建设通村沥青(水泥)路；西部地区用于建设通乡镇沥青(水泥)路。除此之外，还实行通达工程，以确保全国具备条件的乡镇和建制村在“十一五”期实现通公路目标。 2、2011—2020年农村公路建设发展目标和任务 到2020年，农村公路建设发展的目标是逐步实现“让农民兄弟走上油路、水泥路”，结合各地自然条件和交通需求，全国98％以上的乡镇和90％以上的行政村通沥青(水泥)路。2011年—2020年，全国将新建和改造沥青(水泥)路105万公里(含村道)，新增农村公路55万公里，确保这一目标实现需要投资约8000亿元。到2020年全国县乡公路里程达到250万公里，农村公路的密度和服务水平将全面提高，形成以县道为局域骨干、乡村公路为基础的干支相连、布局合理的，具有较高服务水平的农村公路网，适应全面小康社会经济发展和人民生活的要求。 结束语： 虽然未来农村公路的任务仍然十分艰巨，但是在中央政府的扶持和指导下，在地方政府的大力配合下，在交通人的辛勤付出后，我国农村公路定会出现惊人的变化，真正使农民兄弟的出行更加畅通、舒适和安全。
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