南通银监分局对南通市农村基础设施贷款运营情况的调查表明，农村基础设施贷款的运营环境亟待改善
江苏省银监局南通银监分局撰文
良好的农村基础设施环境是推进新农村建设的保障、城乡协调发展的关键和农民增收的基础，而设施环境的构建有赖于多元化资金的投入。在各级财政资金加大对农村基础设施投入力度的同时，银行业金融机构也在积极探索信贷资金支持农村基础设施建设的途径，并初见成效。
最近，南通银监分局对南通市农村基础设施贷款运营情况的调查表明，信贷资金支持农村基础设施建设大有可为，解决信贷支持农村基础设施贷款中存在的问题，亟需改善农村基础设施贷款的运行环境。
基本情况
农村基础设施贷款增速快，农村金融机构居多据不完全统计，截至2008年6月末，全市农村基础设施各项贷款余额为77.4亿元，比2005年末增长53.8%，占同期全部贷款余额的4.55%，辖内各银行业金融机构纷纷以流动资金贷款、中长期项目贷款、联合贷款、银团贷款和代理国外政府转贷款等各种不同形式参与，其中农发行6个、农行9个县（市）支行和7家农联社发放的贷款约占62%。
农村基础设施贷款方式多样，以担保为主农村基础设施贷款中，信用及变相信用贷款占三分之一，其余的为各种形式的担保贷款。信用贷款主要以政策性银行发放的财政垫付性中长期贷款和商业银行发放的农村中小学校等变相财政垫付性贷款为主，操作模式多以“地方政府立项、人大批准、财政承诺还本付息”；担保贷款主要以承贷企业或第三方的土地使用权、收费经营权、海域使用权、特许经营权等抵、质押多种方式为主。
农村基础设施贷款涉及面广，成效明显一是支持区域供水、秸秆发电、风能、公路等农村生活设施建设贷款41亿元，占53%。建行南通分行向国内第一批生物直燃发电项目，如东秸杆发电项目贷款0.8亿元，每年将“吃掉”秸杆17.6万吨，不但增加农民收入，还可减少燃烧秸杆产生的大量污染物；中行、农行和交行南通分行以银团贷款等形式，向江苏联能、启东龙源等风电项目发放贷款16亿元，可形成近百万KW的发电容量。
二是支持土地整治、复垦、中低产田改造、农田水利建设等农业基础设施贷款20多亿元，占26%。例如，农发行南通分行向海安、如东、海门、启东、崇川区、港闸区等12个粮食生产基地建设项目，发放了19亿元贷款，复垦土地3.35万亩，改良土地7.54万亩，新增有效耕地面积387万亩，预计增产粮食7万吨。
三是支持教育、医疗、文化等农村公共设施建设贷款11亿元，占14%。辖内银行业金融机构累计向全市农村中小学发放贷款近20亿元，使80%的乡镇达到省级教育现代化先进乡镇标准；7家农联社累计向各级农村医院发放了近2亿元贷款，使农村社区医疗服务中心覆盖率达到90%；如皋市农联社向广播电视传输网络公司发放3800万元，使该市所有乡镇和行政村分别实现了光缆联网和有线电视联网。
四是支持农产品批发市场、“万村千乡”市场工程、“农家店”等农村流通体系设施建设贷款5.4亿元，约占7%。海安县农联社累放贷款5160万元，使5个农副产品市场完成了升级改造；通州市农联社累放贷款1600万元，支持获国家商务部“万村千乡”市场工程单位南通和盛农资有限公司发展连锁店，批零销售额占该市的80%。
存在的问题
农村基础设施建设配套资金不足，制约增量贷款投入一是财政资金投入不足。财政资金是农村基础建设的主要来源，但财政拨款额与农村基础设施建设需求差距较大。以水利建设为例，近年来，市水利设施建设以江海堤防达标工程为主，而对河道清淤疏浚等整治欠账较多。据测算，“十一五”期间，全市河道淤泥总量在1.7亿立方米左右，按照一级河道每方12到15元、三四级河道每方10到12元计算，单是河道清淤疏浚就需要10到15亿元，从2006－2007年的实施情况看，财政资金缺口至少50%。
二是乡（镇）村债务负担重。全市30%左右的村管理资金透支，60%的村基本无村级经营性收入，68%的村负债，全市村级账面债务总额超过5亿元，如包括未入账的隐性债务则更大。一些农村基础设施项目要求村级配套一部分资金，绝大多数村只得靠举债应付，旧债未消，又添新债。同时，乡镇级财政运转也十分困难，全市有98.55%的乡镇负债超过30亿元。
三是县（市）财政开支压力大，有限的农村基础设施建设资金存在挤、占、漏、损和效率不高等问题，加剧了农村基础设施建设资金不足的矛盾。尽管银行业金融机构对支持农村基础设施建设已表现出极大的热情，也希望在支持中实现银农双赢，但农村基础设施建设配套资金不足在很大程度上制约了信贷资金的投入。
农村基础设施项目特点加大存量贷款风险一是国家多次发文，强调“各级地方政府和政府部门不得以向银行和项目单位提供担保和承诺函等形式，作为项目贷款的信用支持”，使得许多把财政预算收入作为第一还款来源的农村基础设施贷款具有一定的政策性风险。例如，农业政策性银行发放的财政垫付性贷款即使采取了一系列的担保措施，但最终还款来源还是财政预算收入。
二是农村基础设施项目产权不够清晰、承贷主体不明确，较多的是各地方政府为项目融资而成立的农业投资公司、农村经济发展公司、农业开发公司等特殊法人企业，难符合国家信贷管理规定，农村基础设施贷款具有一定的法律风险；
三是农村基础设施贷款额度大、周期长，承贷企业第二还款来源能否落实，将较大程度上取决于政府的偿债能力和还款意愿。一些承贷企业本身并不具体从事生产经营活动，其主要功能就是为地方政府进行项目融资，往往多头开户、多头贷款，有的甚至以一些农村重点学校扩建为名，贷款后挪作他用，农村基础设施贷款具有一定的信用风险。
农村基础设施贷款管理、监督机制缺陷明显一方面，目前，特别是农村金融机构还普遍没有比较系统的农村基础设施贷款管理办法或操作细则，涉及的存量贷款大多比照同类贷款品种或方式进行操作；农产品质量安全和标准建设、动物防疫和植物保护、认证认可等服务体系建设，以及农村经济信息应用系统建设等农业服务体系建设贷款，还没有引起重视，还缺少有效的信贷服务手段；涉及农田水利、农村环保、农业科技和工程等农村基础设施方面的专业人才十分不足；农村基础设施贷款的调查、审查和贷后管理还存在诸多问题，有的过分依赖政府承诺、土地抵押、财政承诺等，放松了对贷款主体及其项目的实质性审查，有的发放流动资金贷款用于长期项目投入，有的贷后管理不力，资金被挪用，操作风险隐患较大。
另一方面，长期以来，农村基础设施贷款统计一直是银行业金融机构和监管部门的一个难题，尽管2007年8月人总行、银监会联合出台的《涉农贷款统计制度》，明确了农村基础设施贷款的统计口径和方法，但银行业金融机构对此并不重视。有的统计部门和信贷前后台缺乏沟通，有的按行业归并，将建筑贷款全部统计成农村基础设施贷款，有的按科目归并，将县域包括房地产贷款在内所有的项目贷款和中长期贷款，全部统计为农村基础设施贷款，误统和漏统情况十分突出。农村基础设施贷款信息不透明，致使银行业金融机构及监管部门均很难准确把握农村基础设施贷款总体规模和风险。
农村基础设施法规和制度建设滞后一是目前国家尚未出台类似农村基础设施供给法、农村基础设施供给监督制约办法、农村基础设施项目公开招标实施法等配套的法律法规体系，农村基础设施供给处于国家“大一统”的模式。各级政府对那些属于自己职责范围内的农村基础设施建设没有定位，一味依赖上级拨款。
二是农村基础设施建设涉及财政、发改委、农业、林业、水利、国土资源、交通、通信、电力、扶贫开发、教育、文化、卫生等众多部门，还要涉及到规划编制、可行性研究与论证、项目申报与衔接、项目资金争取、配套资金筹措、项目实施及竣工验收等诸多环节，但至今还没有一个扎口部门，统计辖内农村基础设施建设各个方面的发展现状与投入情况。在借贷、使用、还款及担保等各个环节，缺乏有效的监督检查机制，收集和汇总农村基础设施建设情况相当困难，银行业金融机构发放农村基础设施贷款缺少安全保障。
对策建议
多渠道筹资金，不断改善农村基础设施贷款增量投入环境一是落实中央2008年1号文件明确提出的“财政支农投入的增量要明显高于上年，国家固定资产投资用于农村的增量要明显高于上年”的精神，逐步达到财政支农资金高于各级财政收入增长率、专项用于农村基础设施的拨款应高于财政收入增长率，形成农村基础设施建设稳定的资金来源，使财政资金作为一种杠杆，吸引和撬动信贷资金投入农村基础设施。
二是制定优惠政策，广泛吸纳民间资本参与农村基础设施建设，采取灵活多样的方式，多渠道筹措建设资金。要通过发行农村基础设施建设债券、建立城市反哺农村基础设施建设基金，匹配农田水利、电网改造、公路建设等分类专项资金。
三是对经营性的已建项目和拟建项目采取BOT和TOT融资形式招商引资，与外商合作经营、合资经营或接受其他企业投资成立新的公司，利用资本市场进行融资。
构建融合机制，不断改善农村基础设施贷款与财政资金融合支持环境一是建立权威的机构，对分散于各部门管理的农村基础设施投融资行为，进行统一管理和监督。
二是建立政府主导的协调和运作机制，成立由分管农业、金融的主要行政领导为组长，政府办公室、农委、银行业金融机构和监管部门等为成员的协调小组，构建日常的沟通与联系交流平台，分别对财政和信贷支农政策情况进行交流，对已建项目的经济效益、社会效益等效果进行分析、评估，对拟建项目的规划和方案进行可行性论证。
三是建立农村基础设施项目管理信息系统，研究并建立政府负债能力的测算指标体系，及时向银行业金融机构等有关部门披露农村基础设施建设政策、规划、投资、融资规模等信息。
四是加大信贷资金与财政资金融合的范围。可采取财政资金先行投入信贷资金跟进的模式，支持低产田改造、农田水利建设等农业基础设施建设；财政资金和信贷资金同时投入，支持农村新型能源及农村生态环境建设；信贷资金垫付性贷款先投入以项目产生的财政收入为还款保证的模式，支持农村公共基础设施建设，加大信贷资金与财政资金融合的力度。
加强管理和监管，不断改善农村基础设施贷款自身运行环境一是银行业金融机构要积极履行社会责任感，根据农村基础设施建设信贷需求的特点，及时了解农村基础设施总体规划、发展动态和地方财政偿债能力，主动配合财政资金，合理确定授信总量，健全农村基础设施贷款管理办法，积极进行贷款管理组织、营销策略、信贷产品、风险定价、考核激励以及信贷队伍建设等方面的创新，加大信贷扶持力度。
二是银行机构要加强对农村基础设施贷款风险的识别和监测，定期对贷款的风险状况进行监控。要密切关注承贷主体和担保主体的投资经营情况、管理机制变化情况、资本金及配套资金的到位情况、项目建设进展情况，加强对信贷资金流向和项目收费专户的监控，强化贷后管理，保证贷款资金安全收回。
三是监管部门要重视农村基础设施贷款的监管，加强对农村基础设施贷款风险的监控，抓好人总行、银监会联合出台的《涉农贷款统计制度》执行情况的调查和检查，提高农村基础设施贷款监管统计分析的质量。
健全约束激励机制，不断改善农村基础设施贷款立法和保障环境一是制定符合国情的农村基础设施供给法、农村基础设施供给监督法等法律法规，明确中央、地方各级政府在农村基础设施供给方面的责任和义务，规定不同层次的农村基础设施由哪级政府负责，以及相应的考核评定办法，确保农村基础设施建设各环节的有法可依。
二是建立信贷支持农村基础设施建设激励政策。对农村基础设施贷款给予补贴和政策扶持，减免或部分减免营业税、所得税；对诸如“饮水安全工程”、“垃圾处理工程”和“污水处理工程”等民生项目，应在一定期限内，实行地方可支配部分的税收返还，专项用于企事业单位偿还银行贷款本息。
三是积极推动农业信贷担保体系、农业保险体系和农业贷款风险补偿机制建设，解决农村基础设施项目信用不足问题。
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