[作者简介]杨丹辉(1969-)，女，山东济南人，经济学博士，中国社会科学院工业经济研究所副研究员，主要从事产业经济学和国际经济学研究。
我国对外开放已经进入了第30个年头。作为一项长期的基本国策，对外开放推动了我国体制改革与制度创新，为经济增长注入了活力和动力，加快了我国融入全球经济的步伐。目前，我国已形成了全方位、多层次、宽领域、有重点的对外开放新格局。随着国际分工地位的提高，我国经济发展的外部环境发生了一系列变化，为扩大开放、提高对外开放水平带来了机遇和挑战。
一、世界经济发展的新趋势
（一）世界经济发展不平衡问题日益突出，新兴经济体迅速崛起
从世界经济运行的总体态势来看，全球经济失衡具有一定的长期性和规律性。随着经济全球化进程加快，中国、印度及其他新兴市场经济国家经济保持较强的增长势头，成为全球经济增长的新引擎。尽管对发展中国家经济增长的稳定性和长期性还存在争议，但新兴经济力量的崛起已经显现出一定的整体性（见表1）。目前，凭借着地域辽阔、人口众多、资源丰富、市场潜力巨大以及日益开放和市场化的经济体制，新兴市场受到国际资本更多的青睐，开始分享国际分工和全球产业结构调整的更大利益，从而不断提升自身的国际影响力。发达国家在世界经济和国际经济秩序中独领风骚的局面有所松动，世界经济多极化的发展趋势逐步增强。在未来的全球治理机制中，发展中国家的力量和声音日益凸显，新兴经济大国将获得更多参与国际事务的机会。然而，国际经济关系的主导权并不单纯倚仗GDP的规模，从经济运行质量、体制的完善性以及处理国际经济关系的经验，特别是从金融领域的控制力来看，世界经济格局的变革将是一个漫长、渐进的过程，发达国家仍将在相当长的时期内占主导地位，调整、重组甚至是局部的对抗将成为未来国际经济秩序演变的主旋律[1][2][3]。
（二）国际分工形成产业间、产业内和产品内分工的多层次格局
随着全球生产组织方式的变革以及贸易、投资自由化趋势的增强，以商品贸易和比较优势为基础的传统国际分工格局迅速向产业间分工、产业内分工、产品分工和要素分工并存的新型国际分工模式演进，形成动态、多层次、网络化的国际分工体系。在这种新型体系下，国际分工的边界由不同产业转向同一产业或产品价值链的各个增值环节，国际分工的接点由产品转变为要素。在未来的国际分工体系中，大跨国公司作为全球生产和交换的“组织者”作用将更加突出。大跨国公司对未来国际分工体系和国际贸易的控制不仅将体现在对某一技术或市场的争夺上，更反映在构建全球范围内优化配置资源的平台，并通过这样的平台，将内部分工和贸易的触角伸向世界各个角落。同时，尽管世界经济的多极化趋势不断增强，但由于发达国家拥有的高技术、高素质人力资本等要素具有相对稀缺性，因而，发达国家仍掌握着国际分工格局的主动，而对于发展中国家来说，虽然以通过引进资本和技术一定程度上改变要素禀赋结构，但迄今，发展中国家主要以劳动力要素参与国际分工，其所获得的分工利益也仍然主要是劳动要素的报酬，发展中国家在国际分工中的劣势地位将导致其对外来资本、技术和制度安排产生一定的依赖性[4]。
（三）世界范围内产业融合趋势增强，产业升级的路径日益多样化
进入21世纪，高技术产业的发展以及信息技术在传统领域的推广应用使各产业之间的技术趋同性增强，导致产业之间的边界趋于模糊，三次产业之间特别是制造业与服务业之间的技术和市场重叠化程度显著提高。产业技术的融合一定程度上改变了单一知识及其技术的产业划分标准，致使“产业融合”逐步取代“产业分立”成为产业演进的重要方式。全球产业结构在不断融合的过程中，产生强大的后发效应以及更多的学习机会。各国产业结构调整将不再简单地延续传统的“农业→工业→服务业”的线性升级路线，发展中国家可以通过承接服务外包和服务业产业转移，适时把产业发展的重点转向新兴服务业领域，实现服务业的超前发展，从而把产业升级带入全新的路径，提高产业发展的整体水平和国际竞争力。在国际产业转移不断深化的条件下，世界各国产业结构的关联度和开放效应大大提高，逐步形成世界产业结构的大系统，各国产业结构作为一个开放系统，在与其他国家产业结构的互动中变迁[5]。
（四）国际货币体系不稳定，“次级贷风波”的影响仍不明朗
众所周知，现行国际货币体系中的汇率制度、国际储备结构、国际收支协调机制以及国际货币体系的组织管理等方面均存在一些不稳定因素。随着美元不断贬值和欧元的崛起，美元在国际货币体系中的霸权地位进一步弱化，全球金融体系的弹性也随之有所增大，而以“石油美元、亚洲各国央行、对冲基金以及私人股本”为主的新金融元素逐步成为影响国际金融市场甚至是主导全球经济走向的重要力量。在这一大趋势下，国际货币体系的储备安全、汇率制度的稳定性以及各国收支调节的有效性将受到不同程度的冲击。另外，在“次级贷风波”中，主要发达国家的大商业银行和投资机构损失惨重，累及全球金融业和证券业的稳定运行。目前，各国和相关国际组织对“次级贷风波”影响的判断存在一定的分歧。一些银行和咨询机构认为，目前全球金融业已经度过了最艰难的时期，而另一些观点则认为“次级贷风波”对世界经济特别是美国经济的影响远未释放。在这种情况下，主要国际组织和发达国家纷纷调低全球和各自国家2008年经济增长率，其货币政策的基调也由紧转松，而在国内通货膨胀的压力下，我国货币政策的走向却不断趋紧，出现与发达国家逆向操作的局面，从而将进一步加大我国宏观调控的难度，影响货币政策的实施效果[6][7]。
（五）能源和资源性产品的国际市场价格持续在高价位波动
受美元贬值、国际投机活跃以及生物燃料产业迅速发展等多种因素的影响，近年来，国际市场上石油、粮食、食用油、铁矿石等大宗商品的价格持续上涨。如自2005年以来，粮食的国际市场价格平均上涨了80%，粮食短缺已经在世界部分地区引起了恐慌。在需求保持刚性的条件下，日益脆弱的供给体系使国际市场价格持续走高，使未来资源产品的供给弹性缩小。同时，为应对传统能源价格攀升，在各国政府扶持政策的激励下，全球将掀起新能源和可再生能源开发利用的高潮。然而，一个不可忽视的事实是，在现有技术条件和产业发展模式下，新能源和可再生能源的开发利用仍大量倚重不可再生的资源，如太阳能电池板、稀土等，从而必将带动这些要素及其上游产品价格的上升。尽管国际市场能源和初级产品价格的波动具有一定的周期性特征，而且也不排除重大技术突破对资源性产品产生的替代效应以及资源利用效率的显著提高，但资源性产品不可再生的特点决定了其稀缺性将长期存在，未来资源性产品的价格将呈螺旋式上升的趋势，并将在高位持续频繁波动。能源和资源性产品价格走高一方面将刺激世界范围内新能源、新技术的开发应用，迫使更多国家和地区加快转变增长方式和消费模式；另一方面，对于发展中国家来说，食品和能源价格的大幅攀升将部分抵消其经济快速增长的福利，加剧其宏观调控和社会保障的难度。特别是对于中国、印度等新兴经济大国，经济增长和加速工业化、城市化造成能源、原材料需求激增，新兴经济国家对分享世界资源提出了更高的要求，加大了对海外市场的开拓力度，对国际资源市场的原有供求格局造成一定的冲击[6]。
（六）多边贸易体系中的利益主体多元化趋势增强
在WTO及各种区域安排的推动下，国际贸易和投资自由化的主基调不会改变，但由于新贸易保护主义的盛行以及国际贸易格局中新兴力量的崛起，现行多边贸易体制运行的障碍增加，WTO利益主体多元化的趋势进一步增强，并将直接影响多边贸易谈判议题的设立、谈判进程以及未来国际贸易规则的制定，使WTO在处理一些新的贸易争端中陷入两难处境。目前，在投资自由化、农产品贸易、服务贸易等谈判议题中，新贸易保护主义逐渐抬头。主要表现在：一是WTO成员特别是发展中成员仍大量采用反倾销、反补贴等传统贸易保护手段；二是知识产权保护、劳工标准、环境标准也出现被滥用的趋势。另外，随着中国、印度等新兴经济国家国际影响力的增强以及区域经济组织的发展，未来多边贸易体系中将形成更加错综复杂的利害关系，不同的谈判议题会催生各种形式的利益联盟，导致超经济的谈判手段不断向贸易谈判中渗透，从而增加多哈回合乃至日后多边贸易谈判的变数。由于WTO倡导的多边协定的谈判模式一再受挫，一些国家和地区转而采取更现实的策略，积极推进双边FTA谈判。同时，也将迫使WTO加快改革进程，调整现行的谈判规则和模式，从而更好地适应多元化的国际贸易利益新格局[8]。
（七）节能和环保成为各国共同关注的问题
随着全球气候变暖、环境污染等问题日益突出，越来越多的国家和地区开始意识到节能和环保的重要性，主动参与相关领域的国际合作。2007年底，联合国气候变化大会取得了重大进展。通过的“巴厘岛路线图”明确了2012年后全球温室气体减排的目标，并在共同但有区别的责任下，构筑起给全球“降温”的国际合作框架。全球发展理念和增长模式的渐变将带动世界范围内节能和环保技术的创新应用，刺激私人资本对相关产业的投入。同时，对节能和环保的关注还将对各国贸易政策产生重大影响，环境标准和“绿色壁垒”将成为未来多边贸易谈判的重要内容。目前，通过国际合作共同应对气候变化和环境保护问题已成为世界共识。然而，由于各国在资源储备、技术水平以及消费理念等方面的差距，发达国家与发展中国家之间甚至同为发达国家的美国与欧盟之间在这一领域存在较大分歧。尽管近来美国关于减排问题的立场有所松动，但美国在有害气体减排等议题上不会对国际社会做出很多积极的承诺。美国的这种态度与欧盟各国形成较大反差。以法国和德国为首的欧盟主要国家积极推动气候变化和温室气体减排的国际合作，其帮助发展中国家发展低碳经济的意愿也比较明朗。但欧盟这种作法是以其可再生能源和减排技术等方面的优势为支撑的，主要目的是为欧盟企业进入发展中国家环保产业和减排市场创造条件。同时，发展中国家虽然意识到节能和环保的重要性，但受制于资金、技术和经济发展的需要，这些领域的制度建设和投入严重滞后，并与发达国家之间在减排目标及其权利与义务安排等方面产生了诸多矛盾，而这些分歧和矛盾将直接影响未来有关国际谈判的进程。
二、国际经济形势变化对我国经济发展和开放环境的影响
（一）中国经济与全球经济的互动性不断增强
近年来，全球经济增长中的“中国元素”凸显。世界银行的分析指出，2007年中国已成为对世界经济增长贡献最大的国家。虽然通货膨胀、人民币升值、劳动力成本上升、环境容量缩小等因素给中国宏观经济运行和结构转型带来了一定的压力，但总体来看，拉动中国经济增长的内部条件和外部环境中积极因素居多。可以预见，随着体制改革的深化和自主创新能力不断提高，中国经济仍将保持较高的增长速度，并将在日益广泛的范围内对世界经济增长产生更重要的影响。同时，由于中国经济增长与全球经济之间的关系日益紧密，世界经济的风吹草动将不同程度地影响中国宏观经济的稳定。受美国“次级贷风波”、美元贬值、全球经济增长放缓、石油和粮食价格上涨等全球因素掣肘，我国经济运行的复杂性加大，出口产品成本控制的难度增大。其中，单纯利用中国低成本劳动力优势的劳动密集型外商投资加工贸易企业，将有可能遭遇撤资风潮，进而对部分地区传统出口产业的发展和就业造成一定的冲击。反过来，作为世界制成品出口大国，中国出口成本和价格的上涨也将直接影响世界制成品市场的供求关系，导致相关进口国消费者享受的“中国制造”红利减少[9][10]。
（二）全球价值链的形成为我国产业升级带来新的机遇
目前，我国进入了产业升级和经济转型的又一重要历史时期。价值链的全球整合为我国实现结构优化、转变增长方式带来新的机遇。一是凭借30年来确立的优势，劳动密集型产业仍是我国参与全球价值链分工的重要领域。在这一领域，随着国际竞争力的提高，我国企业将逐步由被动接单的“代工者”加快向具有完整配套体系、一定自主设计开发能力和谈判能力的合同制造商转变；二是面对结构调整、城市化和消费升级带来的巨大国内需求，我国钢铁、汽车、石化、建材、工程机械等行业的扩张势头十分强劲，企业“走出去”的意愿增强；三是在高技术领域，在充分发挥我国已拥有的组装能力和规模优势基础上，通过承接更高层级的产业转移，我国高技术产业将由最终产品加工制造逐步向上下游的研发、设计、营销、技术支持和售后服务等价值链的核心环节或高增值环节渗透和辐射；四是在新型全球价值链上，生产环节和服务环节日趋融合。雄厚的制造业发展基础和强劲的国内需求为我国发展生产性服务业提供了广阔的空间。
（三）我国外向型经济发展面临全方位的“软制约”
尽管我国积极采取各种措施平衡贸易关系，但短期内出口增长出现较大幅度回落的可能性不大。随着我国出口市场份额的扩大和竞争力的提高，不仅进口国的相关企业会感受到来自“中国制造”日益明显的竞争，而且与我国出口结构相似的国家和地区的原有出口市场也受到一定冲击。未来一段时间内，我国仍将是全球反倾销最大的受害国之一，资源和制造业领域的贸易摩擦仍将频繁发生，甚至有可能出现为局部的贸易战。而在国内企业“走出去”、加快国际化的进程中，由于普遍缺乏海外运作经验，不了解国外的商业法规，在知识产权保护、定价策略、并购活动、经营方式等方面，国内企业也屡屡受限。更值得注意的是，随着服务领域开放进程的加快以及信息技术的普及应用，我国资本市场与国际资本市场的联动性大大增强。由于我国银行、保险、证券等行业的对外开放和市场化程度较低，抵御外部风险的能力较弱，加之参与金融领域国际协调的能力和制度建设相对滞后，势必对我国相关领域的稳定运行造成一定的影响。
三、提高对外开放水平的思路与政策建议
我国经济的高速增长是在对外开放条件下实现的。对外开放既符合我国经济发展的客观要求，也顺应了经济全球化条件下国际分工深化、国际竞争加剧、国际经济合作日益紧密的历史潮流。我国对外开放采取了渐进式的模式。在这种模式下，我国各领域、各地区的开放程度并不均衡，导致政策运用能力参差不齐。其中，外贸政策和外资政策相对比较成熟，而汇率政策、资本市场政策、竞争政策以及国际协调策略则存在不同程度的滞后；东部地区外向型经济比较成熟，中西部地区对外开放仍主要依靠优惠政策。从世界经济发展的趋势及其影响来看，我国经济发展所处的外部环境总体上是有利的，但也将不可避免地面临诸多不确定性。针对对外开放领域出现的新情况、新问题，党的十七大报告提出“坚持对外开放的基本国策”，“拓展对外开放广度和深度，提高开放型经济水平”[11]，从而进一步明确了对外开放的政策导向。这既是中国和平发展的必由之路，也是应对全球化挑战的理性选择。我国应在坚持互利共赢的开放战略的基础上，积极探索对外开放的新模式，提高对外开放的整体水平，满足对外开放不同层次及其阶段性变化的政策需求。
基于以上战略思路，充分考虑和预判对外开放新形势下的各种风险和不确定因素，应采取以下政策措施，提高对外开放的质量和水平。
（一）逐步确立对外贸易均衡发展的政策目标，完善对外贸易管理体制
随着我国贸易顺差存量以及外汇储备的增加，我国贸易政策的目标应由单纯追求出口规模和贸易盈余，转变为优化外贸结构、提高出口效益。这不仅有利于增加国内消费者福利，还可以在一定程度上减轻外部压力，缓和与主要贸易伙伴的摩擦。为此，需对我国的进出口制度进行全面整合，构建与WTO规则相吻合的新型外贸体制。应着眼于形成动态比较优势和提高产业国际竞争力，将合理的产业保护、规范的进口限制、温和的出口鼓励以及适度的贸易救济相结合，使我国贸易制度的定位趋向中性化，具体政策手段趋向弹性化、柔性化。
（二）积极引导加工贸易转型升级，加快转变外贸增长方式
2004年以来，国家对加工贸易采取了稳定、控制、适度收缩的政策，限制低层次加工贸易的发展。尽管存在诸多问题，但不应全盘否定加工贸易对吸纳就业、扩大出口、促进地方经济发展的积极作用，而应积极引导加工贸易的升级转型。一是继续采取法律和行政手段，严控高耗能、高污染的加工贸易项目，避免低水平的项目向中西部地区的转移，防止中西部地区出口发展重复东部的老路；二是鼓励高端加工贸易的发展，增强国内配套能力，提高加工贸易的技术水平和附加值，增强加工环节向产业上下游辐射的能力；三是引导加工贸易企业加强采购、订单、库存、交货等环节的管理，改善加工贸易发展的微观机制。
（三）加快自主创新，进一步优化贸易结构
从长远来看，一国国际竞争力的形成和提升归根结底要依靠强大的自主创新能力，掌握产业发展的关键和核心技术。在研发创新活动日益全球化的条件下，我国应实行开放、集成式的创新模式，充分利用科技要素全球流动的机遇，有效吸纳、利用、整合国际创新资源，在国际合作中改善创新机制，增强引进消化吸收再创新能力。为此，应依据国家产业结构调整的方向，改进完善技术标准体系，加强自主技术创新和自主品牌的培育。同时，综合运用出口退税、进出口信贷、信用担保等政策工具，加大对自主创新产品出口的政策和资金支持力度。在此基础上，积极推进服务业的全面开放，大力发展生产性服务业和服务贸易，发掘对外贸易新的增长点。
（四）创新利用外资方式，提高利用外资的质量
今后，应以提高利用外资的质量为首要目标，改善利用外资的结构。首先，加强对外资并购的监管，规范外资并购活动，引导外资并购，参与企业治理结构优化与产业升级；其次，以承接国际服务业转移为契机，鼓励企业开展软件、电信、金融、设计等服务外包业务，加快服务外包的人才培养，形成一批外包产业基地；再次，地方政府要根据经济发展的环境、土地、能源指标，制定合理的“招商选资”标准，明确外资项目的进入条件。对有意转移和撤资的外资企业做好法律咨询、资产清理维护、区域间政策协调等善后服务工作。同时，完善《反垄断法》、《反不正当竞争法》和《并购法》，加强《知识产权保护法》等法律法规的执法力度，维护外商投资的合法权益，有效遏止跨国公司的不正当竞争活动，督促跨国公司践行其应尽的社会责任。
（五）加快对外投资和国际合作方式创新，支持企业开展国际化经营
目前，政府对境外投资项目重审批、轻服务，主管部门的事后监管缺位。今后，政府应充分利用经济、政治和外交手段为中国企业海外发展创造条件，帮助企业预判和扫除国际关系中的障碍，促进资本的双向流动，全面提升我国在国际产业转移中的地位，形成全球化条件下参与国际经济合作和竞争的新优势。一是加快制造业和资源性企业“走出去”的步伐，促进产品原产地和原材料供应地的多元化；二是在通过外援等方式巩固传统市场的基础上，加强市场开拓，提高劳务输出和对外承包工程的质量和水平；三是鼓励有条件的企业开展跨国并购，参与全球资源和价值链的整合，加快培育具有国际影响力的中国跨国公司；四是积极推进外经贸主管部门、地方政府、行业协会和驻外使（领）馆等机构的联动，建立完善支持企业国际化经营的服务体系。
（六）实施自由贸易区战略，全面参与国际经济协调
近年来，世界范围内区域经济一体化进程明显加快，各国（地区）建立双边自由贸易协定（FTA）、推进区域经贸整合的热情高涨。十七大报告明确提出了实施自由贸易区战略，建立自由贸易区有利于拓展我国对外开放的广度和深度。从目前的进展状况来看，东亚的区域经济合作具有显著的多元性和广泛性特征，合作格局复杂，话语权和主导权的争夺激烈。面对复杂多变的区域一体化形势，我国应坚持积极推进地区合作的战略方针，着手构建区域全面合作的制度框架。在保障“中国—东盟自由贸易协定”和CEPA顺利实施的基础上，从建立更广泛的FTA入手，合理确定FTA谈判的战略次序，以双边FTA带动区域一体化，实现地区资源整合和利益共享，提高我国参与国际经济规则制定以及国际事务议程设计的能力，从而为我国对外开放营造更有利的外部环境。
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[11]胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告[G]//本书编辑组.中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编.北京：人民出版社，2007：26～27.①数据来源：国际货币基金组织《WorldEconomicOutlookDatabase》(2007-10)，其中新兴市场和发展中国家不包括亚洲新兴工业化国家和地区，2007年和2008年的增长率为预测数。
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