“请客不埋单” 走在钢丝上的地方财政
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财税专家给记者讲了一个故事，“2006年，在西北调研时，省市财政干部向我提出分税制改革时提出的税收返还额公式1:0.3有问题。这个公式意思是1994年增长了多少，如果增长率是1%，地方拿到0.3%。按照他们的理解，从增加部分应该拿到30%，而实际上拿不到。而且感觉拿到的越来越少，说这个数学公式当中隐含着某种秘密找不出来，意思是让我算算。”
经过一星期的思考，最后他发现了公式的秘密。事实上，每年增量部分都会重新计算，连第一年都保证不了30%，并且逐年递减，到第一百年的时候，增加量里面地方所能取得的增量为零，即税收返还成为一个固定额。现在，分税制已实行到第十五年了，税收返还率已经降到10%左右。“在这个问题上，全国的地方财政系统当时全部被蒙在里面了。而对地方政府而言，这件事不但伤感情、挫伤积极性，而且降低了对上级政府的信任感。”他遗憾地说。
类似的事情，记者在调研中遇到不少。在接受记者采访中，一位东部地区省份的县财政局负责人大倒苦水，“经过十五六年的时间，国家和地方的财力分配上，国家将地方管得太多，挖得太苦。”他介绍说，分税制虽然是1993年定的，但其间陆陆续续进行了多次微调。政策调整频繁，每一次调整，对于地方来说基本上就是财力的丧失，而相对应的却是许多事权的下达。
“微调是可以的，但是这期间的微调有时让下面感到措手不及，或者说没有做好充分准备，甚至怎么制定完全不征求下面的意见，出台的政策基本上是一边倒。”他激动地说，“按道理说，国家从大局考虑，但地方也有地方的难处，国家要发展，根基在地方。基层如果财力很困难，已经没办法运转了，也会导致政权不稳定，老百姓的基本权利得不到保障。”
“比如义务教育，学杂费全免，还有寄宿费到2010年前也要全部免费，而转移支付几乎没有，所有费用都由地方来承担。以前可能要拿出一个亿，现在另外要拿出一个亿，一下子就要支出两个亿。”他为本刊记者算账说，“两个亿对我们地方财政来讲，至少我要收四个亿的税收才能弥补这两个亿的缺口。四个亿的税收是什么概念？需要再找20家一年税收一千万的大企业。而我们本地，一年税收上千万的企业很难找到，大部分是一个店或一个摊位的商业利润的定额纳税，不可能一年增加很多。再赶上金融危机影响，税收减收，更困难。”
而且，除了教育，各领域包括科技、农业、卫生、社会保障、公检法等都有增长的要求，不可能保某一个领域而置其他领域于不顾。现在，最让他头疼的是今年出台的教师绩效工资政策，“实际就是涨工资，还得地方消化，预计我们要增加支出1.5亿。现在只能压缩行政运转经费，来弥补教师的绩效工资。教师待遇大幅度提高了，是不是就等于教育质量好转呢？事实上，深层次的问题一个都没有解决。”
据国研中心调查，我国义务教育经费87%由县乡承担，省级财政承担11%，中央财政只负担2%。他直言，“国家出台的许多政策，应当说是与地方的财力脱节。”
东北某农业大县主管财政的一位副县长则为《瞭望》新闻周刊讲述了农业税减免后县乡财政的雪上加霜，“分税制后，至少县乡两级政府主要依靠农业税来养活，而农村税费改革就是要取消农业税费。2004年还说5年内逐步取消，2006年就全部取消。地方准备不足，虽然中央为此增加了专项拨款，但也只是弥补由此带来的财政缺口，杯水车薪，仍然不能根本上解决县乡财政的实际困境。”
在他看来，如果不能从保证地方政府稳定财源的基础上触动地方财政体制，基层政权为维持自身运转而必然面临一种两难选择：要么崩溃，要么再收费，“也就是说，仍然走不出"黄宗羲定律"的历史怪圈。”
“现在，从上而下出台的"国家请客，地方埋单"的政策太多了。”基层多位干部向本刊记者反映，这样带来的后果，“一个是迫使地方政府想尽一切办法来加快发展，通过发展来增加收入，这虽然是好事，但发展盲目性问题往往就出现了；第二个问题是，要做事、想发展，就需要土地征用，需要搞基础设施建设，这些东西不弄起来，发展就没有平台，所以地方政府就大规模地举债。”
10月15日，国家发改委财金司司长徐林透露，截至目前，地方政府的负债已达5万亿元。
不该出现的信任危机
来自上面制定、实施的一些财税政策缺乏与地方的沟通，同样加剧了双方之间的隔阂和不信任。
“像所得税，原来是属于地方的，后来变成了国家60%，地方40%，这让地方很难承受。幸好一段时间以来，像东部地区发展得比较快，这样，一刀砍下去带来的震动减轻了。”一位沿海地区的县委书记告诉《瞭望》新闻周刊，如果发展没这么快，地方税收总量提高没这么快的话，地方就趴下了，“而且像营业税，国家也要分成。这样一种税制，国家多拿有它的用途，但失去法律规范的持续随意上收财力，我们感觉不好理解。”
他指出，出台有关的税费减免政策，还增加了地方政府的财政负担，再加上中央财政转移支付许多情况不到位，相关配套政策不完善，造成“上面请客，下面埋单”的情况时有发生，“比如，企业改制过程中，一些效益差、包袱重的亏损企业甩给地方政府；再就业政策，中央只给政策，不给钱，地方苦于财力吃紧而无法落实；公务员加薪，只给政策，却不给地方政府下拨款项。”
与此同时，采访中，多位基层干部向本刊记者反映说，上级政府相继把有权有钱的单位都收走了，比如工商、公路、税务、公安、检验检疫、国土、检察、法院、烟草、司法、人事等部门都实行垂直管理，权力部门越来越条条化，县级政府直接管理的部门越来越少，“条条与块块之间的矛盾在县域内表现为"一县两制"，比如在工资收入方面，垂直管理部门的工资收入提高增长幅度很大，在公务员内部造成了很大差别。”
对于“加大条条力度，强化部门管理，树立中央权威、落实中央意图”的解释，多位受访的基层干部不很认同，“中国是单一制国家，中央掌握很大权力可以理解。但不理解的是，权力与责任不对称，有关部门将一些质量监督、国土资源等权力上收了，但出了事情却追究地方政府的责任。”
“现在，无论是维持社会稳定，推进社会公正也好，深化经济体制改革也好，地方可动用的手段(比如财政手段、税收手段、人事手段)却越来越少，这样造成权力和责任的"两极分化"。在压力型体制下，有些事情想得通照办，想不通也得照办。”在基层看来，近年来的一个明显趋势是，“条条的权力在加大，块块的权力在缩小；但是条条权力在加大的同时，责任却变得越来越小，块块上的权力在流失的同时，责任却越来越大。”
而对于近年来有关“上收权力”的动机，受访的基层干部倾向于认为，权力上收就是不相信县级。“不相信县里的干部，认为都是贪官污吏。”一位县级干部甚至激动地说，“可以不相信县级干部的某个人，但不能怀疑整个一层的县级政权。可以说，共产党的天下，都是靠县乡基层政权"挡风遮雨"的。”
“现在群众有这样一个印象，"中央很好、地方好狠"，"中央爱群众，基层干部是念"歪"经的。”上述那位县委书记反映，基层干部感觉十分委屈和郁闷，认为许多压力和任务还不是来自上面，“你政策就是这么定的，政策必然要把我推向前台，扮演"黑脸"角色，干群矛盾突出也是有原因的。”
一位乡镇干部私下称，“前几年为什么发生乡镇干部像土匪一样抢老百姓电视机的事？其实也是不得已，如果乡官听任他们不交公粮、不节育，示了弱，就等于给农民一个榜样，明年大家都会不交款，我们的工作就完不成。完不成国家任务，我们就要受到惩罚，仕途也会受影响，我们的体制就是对上负责对下不负责的体制啊。”
他认为，造成上下缺乏基本互信的一个重要原因就是，上级政府把发展经济、安全生产、社会稳定、计划生育等方面的压力都留给了县级党委政府，却没有给县级政权配备好足以完成上述使命的职权，“中央的许多好政策地方执行不到位，那不到位的原因是什么啊？是因为这个财政体制和事权不匹配，地方政府很难做到位。”
“长此以往，基层就不稳定，基层政府在百姓中的形象每况愈下。表面看是稳定问题，实际上财政体制的问题。”在他看来，“现在地方政府做百姓的工作，是说好话，不是光指挥，是地方政府求老百姓。”由此带来的问题，同时也大大影响上下的信任。
浙江的探索
调研中，本刊记者了解到，无论是基层领导干部还是学者，绝大多数都认为，“1994年的基本制度成果应该坚持和完善，分税制的方向不能动摇。”不过在他们看来，改变地方财政的困境，还没到财权和事权匹配的高度，首先要解决的是如何使各级政府的财力和事权相匹配。
为此，近年来，在中央的支持下，各省都进行了相关的改革探索，比如强县扩权、合乡并镇、乡财县管、省直管县等。其中，最有声有色的是浙江省的“省管县”实践。《瞭望》新闻周刊在浙江采访期间，畅听了一位商业强县负责人的实践故事。
他认为，浙江经济是“活”在县域经济上，为什么是这样呢？其根本就是因为“省管县”财政体制。比如，县自己创造的财富，省里拿了一部分，市里没有，和它没关系。如果加上市这个层面，那就刮走了，地方的财力越来越小，积极性也大为挫伤了。
“所以，浙江省比较成功，各个县都很发达，很大程度就是靠这个财政体制。”他举例说，中西部许多地方来考察，讲他们主要依靠国家转移支付，而转移支付是从省里到市里，再到县里，层层截留，特别是市的截留。结果到县里很少，乡镇就更少了，“浙江的市不一样，要花钱自己赚，无处截留，必须拼命发展。”
据其介绍，该县财政已经和市完全脱钩，事权方面，只有人事权、重大规划权、重要资源调配权没有放下来，其他地级市的权力都下放下来了，“地方上管理权、决策权、监督权都大了。原先许多事要先报到市里，再报到省里，现在我们可以直接报到省里。原来一些无权管的事情，现在有权了。”
财权和事权的相对匹配，使得该县各项改革都能顺利展开。其中最突出的就是，可以在县一级层面集中财权，真正实现公共预算，推进行政改革。
从2001年开始，该县编制财政综合预算，核心概念就是全县所有政府部门，按规定收税、收费的所有收入都进财政这一个“笼子”，全县政府部门只有这一个收入账户。各个部门只有支出账户，没有收入账户，收入全进财政，支出预算排出来。真正做到“收入一个笼子，预算一个盘子，支出一个口子”。
“各部门预算甚至细化到几台电脑，几场会，每场会的参加人数，每个人的支出标准，甚至包括小礼品的支出。”该负责人介绍说，而且支出也不会经过部门，财政直接向商店结账，无论是公安局还是工商局，一年收到的钱是多还是少，和奖金不挂钩，和单位利益、个人利益脱钩。奖金由市委市政府通过考核来决定，由财政来发，“所以，我们的财政预算不但敢于向公众公开，更敢于接受公众监督。”
而且，如此一来，不但“小金库”、“乱收费”全没了，政府机构改革也可以顺利平稳地完成。比如，该县要成立一个综合执法局，把将近20个部门的执法权整理集中起来。按理说，这个权是谁都不愿放，但现在大家都放，改革很容易。为什么呢？因为它不交出来，也没什么好处。辛辛苦苦收来的钱，也没法用。利益割断了，改革就容易了。好的财政制度在起根本性的作用。
“什么是公共财政？这就是公共财政。”他认为，依照国家规定收取的收入，是公众的钱，不是哪个部门的钱，“我们国家提出公共财政已经十年有余，有进步，但很慢。公共财政是从收入开始的，所有的税费收入统统交给财政部，各部门没有支配权，这一点至今都没做到。”
在他眼中，我国财政部门弱，发改委管的财权某种程度上比财政部门大，各个司局大都自己制定政策自己收自己用，“《预算法》只管预算内收入的税，管不了比税还要大的预算外收入的费，何谈公共财政，更何谈财权事权匹配？”
对此，当本刊记者反问浙江经验能否复制时，他自信地说，“我觉得好复制。有人觉得不可复制的难点在于，钱全部集中起来后，保障要全部保起来，有没有这个财力？现在省长也好，市长也好，主要怕这个。实际上，当初我们的财政收入才12亿，现在是70亿了。如果有顾虑，可以先从财政上"省管县"做起。”
“其中阻力当然很大，但对于一个县和市来说，党政一把手统一了，就没问题了；对整个国家而言，就得看党中央国务院的决心。而且方向肯定是这样的，今后总是要这样做的。”在他看来，实际上，“美国一百年前做的财政制度改革，就是我们现在做的。不能说美国一百年前做的事情，我们现在还做不了。”
重振地方财政
“历史经验表明，政治危机往往以财政危机为先导，又尤其从地方政府开始。在财政危机下，地方政府采取更加露骨的手段攫取政府收入，从而加剧社会矛盾和冲突，逐渐失去统治的合法性。”上述政府治理研究专家感触颇多地告诉本刊记者，一定程度上，财政危机很可能成为社会政治危机的导火索。
这种由基层财政所引发的国家治乱变化，被称为“黄宗羲定律”。他以为，在当今社会主义市场经济建设过程中，能否成功建立公共财政制度，是能否摆脱“黄宗羲定律”的关键，“而建立公共财政，必须继续深化财政改革。”
其实，财政改革能够有效地将政治体制改革和经济体制改革结合起来，解决二者之间的脱节问题。两者之间应该配套进行，而两者配套的交汇点就是财政。他分析说，其一，财政改革不至于引起激烈的社会震荡，能够在规范的政府运行过程中得以实现；其二，有利于解决横向和纵向的政府间关系，使之规范化、制度化，根本上解决地方财政的困局。
采访中，就如何重振地方财政，尽管各级财政官员以及专家争议众多，但综合基层实践和中国国情，改革的几个基本方向已经有所共识：
首先，合理确定政府间事权划分。这主要包括两大内容：其一，义务教育、公共卫生和社保等大宗公共产品的政府责任，现实国情下，只能是中央和地方的共同责任，但一定要明确各自承担的比重；其二，财政层级体制的扁平化改革应该加快推进，比如“省管县”、“合乡并镇”，使得地方政府的事权和财权关系在省与县之间进行划分。
其次，建立较为稳定的地方税源，赋予地方政府可靠的财力。必须为地方政府尤其是县乡政府划分能确保基层稳定发展的税收，应该考虑将适合地方政府征收的资源税、财产税和环境税留给地方或大部分分成。至于中央加强“两个比重”，应更多考虑中央层面实现税费统一的公共预算完整性改革，而不是在税收上继续挤压地方。
其三，加大转移支付的力度，提高一般性转移支付的比重。转移支付重点保证的应该是各地达到统一要求的最低基本公共服务水平，而非财力均等化。因此，需要加大的是一般性转移支付，而不是支出效率差、透明度低的专项转移支付。随着一般性转移支付占比提高，减少对地方政府配套资金要求，可以避免县乡政府负债或者做假账。
其四，地方财政支出的规范化和制度化。这是地方财政逐步走向公共财政的关键前提。《瞭望》新闻周刊调研中发现，这方面浙江经验值得借鉴：“收入一个笼子”，实行预算内、外收入统管；“预算一个盘子”，全面实行综合财政预算管理；“支出一个口子”，严格政府性支出管理。
不少专家认为，现阶段，这几个方面的改革比较现实，“如果积极推进，完全可以积小胜为大胜以取得财税改革阶段性成果，有助于切实解决当前最令人担忧的地方财政困难的危险局面。”
县长的“一本账”
在基层干工作，谁都想干好，但没有钱不行，我一个县长连一条路都修不了，谈什么执政为民？
东北某山区县一位不愿透露姓名的县长给记者算了一本账，讲出了基层“最难念的经”。下面是记者根据访谈整理的这位县长的自述：
“收入增长快，支出增长更快，
依然入不敷出”
这些年，县里的财政收入增长比较快，但支出增长更快，依然入不敷出。作为县一级政府，要用有限的财力承担更多的责任，太难了。县长早上一开门，方方面面就都来要钱，可有限的资金怎样投，只能按县长心中的轻重缓急来安排。
第一是看机关事业单位人员工资能不能按时足额发放。我们县一般性财政收入从2001年到2007年，年均增长24%，支出却增长了27%，其中工资性支出增长1.5倍。本来财政增收挺高兴，一次涨工资就全填进去了。去年，县里要给教师涨工资，一年多支出2500万元。
第二是保证基层政权运转。办教育以县为主，基本上吃掉了一半的财政收入。2006年全县一般性预算收入2亿元，教师的工资及刚性支出的教育经费就要1亿元。剩下的仅够其他机关事业单位的运转。预算要是稍微少收一点，正常运转就很难保证。这些年来，基层政权实际上处在到处找食吃的尴尬境地，但难题一个一个出来了还要基层干部去处理，去化解。比如猪蓝耳病、禽流感，还有几年前的非典。哪一样离开钱都不行，哪一样离开大批基层干部都不行。我作为一县之长，要考虑他们的利益、体恤这些基层干部的实际困难。
第三是处理许多历史遗留问题。前些年县里的国有企业赚钱时，上面管着，利润都收走了，现在不赚钱了，包袱都甩给了地方。我们这里有个国有煤矿破产时，有关部门只给了5年的运转经费，2007年到期后，所有遗留问题都要地方拿钱解决，不解决工人就上访、闹事。今年，我们县准备拿出1000万元解决这些问题，不解决社会不稳定。
第四是中央有关部门出台的很多政策需地方埋单。比如，前年国家相关部门开始搞第三次文物普查，要县里拿162万元，列入地方政府本年度预算。最近全国开展第一次污染源普查，也要县里拿经费170万元。还有像检察官、法官、警官、公务员的补贴，都是上级“请客”地方埋单。
新年过后的一天，我一个上午批出去的计划外资金有几百万元，包括退耕还林补贴20多万元，家畜疫情补偿30多万元，安全生产检查隐患整改40多万元，液化气价格补贴25万元，贫困户、敬老院物价上涨补贴135万元，等等。这些钱支出去了，真正想拿出钱，给老百姓干一点事就很困难。县里有一条乡级路，因为修水库，改走了山路，年年都发生车祸，老百姓提过很多次意见。想筹资打一个山洞，需要3000多万元，眼看着没有钱干不了。
“县长最难的，就是在现实与长远面前难求平衡”
现在要干的事太多，有上级政府要求干的，有老百姓要求干的，还有自己想干的，可由于财力有限，实际干成的却不多。对一个县长来说，“最难念的经”就是求平衡。在现实利益与长远利益发生矛盾的时候，很容易考虑眼前的问题，无法顾及长远。
面对这么一种情况，在现有财政体制下，县长考虑的就是如何增加财政收入，把财源增长作为第一追求目标，千方百计招商引资上项目。社会上总是批评地方政府负责人为上项目卖土地，不考虑污染，可在偏远山区，那些高科技项目、无污染的项目人家也不来。说句掏心窝子的话，如果上污染项目能使财政增收，我会选择上污染项目的。因为在山上多栽几棵树，少栽几棵树，对一个县来说，并不是最重要的。在这么大的支出压力面前，明知道污染也要上，不然就没有税收来源。
节能减排也是这样，县里表面拥护，实际是打了折扣的。企业关停了，排放减少了，但税收也没有了。要是突然砍掉几个企业，财政缺口一大块，没有地方补。
现在，无论什么县都在搞工业兴县，没有几个搞农业了。特别是在取消农业税以后，农业已经收不上来税了。在县长的账本里，没有农业不行，可是越抓农业发展，财政越穷，公务员没钱养。所以，一些地区都在让出大量土地搞企业。
国家给县里转移支付来的钱虽然每年都增长，也仅够保工资，保政府部门的基本运转。我们有70%以上的林地覆盖，天然林禁伐，财政减收很大一块，国家给的转移支付只有2000万元，仅够森林看护费用。
在基层干工作，谁都想干好，但没有钱不行。财政不增收，我一个县长连一条路都修不了，谈什么执政为民？现行的财政体制，实际上鼓励地方基层政府不顾环境承载能力、不顾资源浪费，从上到下，跑项目、批土地，把农业用地千方百计转为工业用地。这种体制弊端不克服，新的经济发展方式难以建立。
“要让县里有能力安排区域内的事”
近年来中央集中财力是必要的。从国家层面讲，从考虑国家安全的角度出发，需要花钱；中央政府从宏观调控的需要出发也要用钱。但问题是，这些年国家层面集中的财力多了，大量的资金集中上去后又通过一般转移支付和专项转移支付再“分”下来。这一方面增加了行政成本，也降低了资金的使用效益。
再说，专项过多，体制上可能也容易滋生腐败。一个司长、处长手里有几十亿元的巨额资金。现在的情况是，上面不论管得多细致多严格，地方上变通的办法多的是。往往是下面编造各种适合上面胃口的名目把钱要回来，再把这些钱花到自己认为应该花的地方。至于上面要求的专项资金要“专”的事，基层自然也同样可以编造出一大套东西来应付。
从这些年的实践看，专项资金的实际使用效果不够好，浪费大，往往水到地头干。我认为，在一时无法改变现行财政体制的情况下，中央应增加固定性的转移支付，不要让基层干部再到上面“跑部钱进”。
落实科学发展观需要建立一套与之相应的体制和机制，要从体制机制上下功夫。比如，我们县是水源涵养区，要保证下游城市的饮水安全，上面要求农民不砍树，要求县里不能上污染项目。这就需要在农村建立替代产业，需要给县上一定的生态补偿。总之，不能让保护环境的地方吃亏。
近年来在基层掀起三股风：一是有权有钱的机构纷纷上划，实行垂直领导；二是县里一些部门在上级的干预下纷纷升级升格，使县级政府的行政能力弱化；三是机构设立随意性很强，往往以给钱给物为条件，要求下面设立机构，不设立就不给钱，撤并后的机构没多久就重新恢复甚至膨胀。我认为，上面在考虑问题时，要上下统筹，要让县里有权有能力安排区域内的事情。
理顺财税改革十大关系
受改革初期起始条件的限制，作为一种过渡性的制度安排，1994年的分税制改革也因种种缺陷备受各界争议。党的十七大明确提出了财政体制改革思路，各方研究力量都在开出“药方”，启动新一轮财政体制改革已是箭在弦上。鉴于财政体制问题的核心地位，有必要进行系统考量、科学设计、统筹兼顾，妥善处理好与之相关的诸方面利益关系。
“政府”与“市场”的关系
审视我国现行的政府职能，既有从长期计划经济体制中承接下来的政府职能“越位”痕迹，又有与市场经济中政府扮演角色不相称的政府职能“缺位”现象。
一方面，政府过多地干预微观经济领域活动，过分地担当“经济人”的角色，以行政手段过多地参与资源配置。目前，绝大多数社会管理职责，仍由政府直接承担，普遍存在着包揽过多的问题，有时甚至是“衣食父母”般的呵护，导致管理成本过大、缺乏弹性；另一方面，政府过弱的经济调节和公共服务职能，有悖公平正义的价值取向，出现了诸如收入分配“两极化”、经济与社会“一条腿长，一条腿短”、人与自然不和谐等“拉美化”现象。
完善我国现行的财政体制，理清政府与市场关系是前提，否则改革难有实质性的突破。要处理好这一基础性关系，就要按照“有所为，有所不为”的原则，重新划分和规范政府与市场的职能范围，切实把已经“越位”的部分撤下来，把“缺位”的地方补上去，真正实现从全能型政府向公共服务型政府的转变。
科学界定市场经济条件下政府职能之后，就要求财政循着“市场经济——社会公共需要——政府职能——财政支出——财政收入”这一路径，实现从目前的“以收定支”模式向“以支定收”的重要转变，充分发挥市场机制的作用，避免方方面面对财政的过分“依赖”，适度确定财政收入规模，有效降低宏观税收负担。
“事权”与“财权”的关系
最佳的运作机制是事权与财权大致相匹配，有多少钱办多少事。无论哪级政府，“事大财小”还是“事小财大”，都会造成效率的损失。“事大财小”会出现“小马拉大车”的问题，财力不足，只能是降低供给公共产品。同样，“事小财大”则会出现“大马拉小车”的问题，财力过剩，造成稀缺财政资源的浪费。
在现行体制下，政府间财政关系的调整近乎“零和博弈”，无疑中央政府财力的增加就是地方政府的减少。在中央加大调控的同时，地方财政自给能力则由1993年的1.02，演变为1994年的0.57，2006年的0.61。对地方而言，目前靠中央转移支付“过日子”、“办事业”的依赖越来越突出。以2007年为例，全国地方财政一般预算收入为2.34万亿元，而一般预算支出为3.81万亿元，38.2%是来自中央各类转移支付。
而且，这种依赖伴随着政府级次的降低而反向变动，政府级次越低，依赖程度越高，到了县乡基本就是较高层次政府的“出纳”，以“委托-代理”关系，从属于上级政府的“附属物”。财权的上述这一变动，几乎是在事权未作调整的前提下进行的，事权与财权、财力匹配极不合理，出现了“小马拉大车”的问题。
更低一级政府“丧失”了财力基础之后，必然处于无财行政的“不作为”状态，在政绩考核制度的压力下，只能降低公共产品和服务的有效供给。汶川地震灾害造成的因学校、医院、政府部门等公共设施倒塌所致伤亡较大，与低水平、低标准和不充足的公共产品供给有关，也是财力短缺的直接“惩罚”。
所以，建议尽快以法律形式，按照公共产品需求层次理论，科学划分政府间的事权范围，明确界定政府间支出责任。
“集权”与“分权”的关系
财政“两个比重”通常是衡量集权和分权程度的重要指标。“第一个比重”反映出政府在国民收入初次分配中的汲取能力，“第二个比重”体现中央与地方财政分配关系。一个时期以来，有关财政“两个比重”的一直争论不休。一种观点，目前我国的宏观税负和中央财政集中度不高，认为还有提升的空间和必要；另一种观点，则得出了相反的判断和建议。
一个国家，是集权还是分权，与该国的政权组织形式、政府职权范围、经济发展水平、地域面积大小、国内外政治和社会环境等因素密切相关，而且适度集权与分权的数量比例关系的确难以确定。上世纪90年代，国家以“20%”和“60%”作为“两个比重”的调控线，经过十余年的努力，到2006年达到了18.5%和52.8%。
表面上，的确不高，尚有提升的空间。实质上，存在着计算口径的差异，即“第一个比重”中的财政收入是预算内的范畴，现实情况是大量的预算外、制度外收入客观存在，考虑这些因素这一比重在30%左右，超过了发展中国家所能承受上限25%近6～7个百分点；同样，如果考虑债务因素，“第二个比重”水平则为60%左右，其余多达4级或4.5级地方政府分享收入40%左右，随着省市再集中，到县乡层面财政初次收入分配少得可怜。
基于上述分析，可以看出我国财政的集中度、集权度与国情存在着一定程度的不适宜性。从适度水平来考察，“两个比重”是一把“双刃剑”，“过高”则会产生“挤出”效应，加重社会经济负担，降低地方政府的努力程度，进而制约经济社会发展；“过低”则难以满足社会公共需要，同时背离了市场经济条件下追求社会公共福利最大化原则。
所以，适度降低“两个比重”，积极探寻集权与分权的平衡点，是构建和谐财政关系的重要内容。
“存量”与“增量”的关系
为确保分税制的顺利实施，1994年选择了一条保地方既得利益的增量改革之路，即“基数＋增长”的模式。这种渐进式改革，作为过渡性举措，在到达临界点之后必然丧失了帕累托改进的余地，不可能在不损害某一部分利益的前提下，增进其他部分或整体的利益。
就“基数”而言，下一级政府上一年度财政收入“基数”成为“硬杠子”，必须千方百计完成，否则就要扣减体制性财力，影响“既得”利益。分税制改革初期，由于下一级政府存有一定数量的“家底”，“基数”问题尚处“隐性”。但随着时间推移，“基数”也在滚“雪球”，一年比一年大，随之“显性”化。
一般而言，更下一级政府完成上年“基数”，一个渠道是依靠发展经济，另一个渠道就是弄虚作假(拉税、买税、寅吃卯粮、“先征后返”)。近些年来，随着公共财政理念的提出，财政支出逐年攀升。对地方而言，确保稳定、改革与发展的支出压力更大。
地方政府特别是基层政府和欠发达地区，基本上陷入了“基数＋增长”的体制“陷阱”，一方面不择手段地为完成收入“基数”而战，另一方面为满足不断扩大的支出需要而拼命“增长”，从中分享微不足道的增量财力。
但经济增长“有限性”与财政收入增长需求“无限性”之间就存在着矛盾，就使得地方政府必须不遗余力地发展经济，目前尚存的比较优势只有不惜提供价格低廉的土地、过度开采资源、牺牲生态环境、让渡税收(“先征后返”)——步入了一种无奈的“次优”选择。由于这一运行机制的普遍存在，也就难以从根本上遏制地方政府发展经济“冲动”问题。
基于上述分析，财政体制设计上的“基数＋增长”的激励效应，正随着时间的推移而弱化，并逐渐演变为“负”激励，产生“负”效应，也是造成我国当前经济过“热”的重要“诱因”。所以，在新一轮财政体制调整过程中，必须弱化“存量”的束缚，分类确定不同地区的“存量”比例，逐步克服制度设计上的“缺陷”。
“诸侯”与“王爷”的关系
1994年的分税制改革，重在解决中央与地方财政关系“失衡”上下功夫，较好解决了自1980年代以来地方财力过大的问题，削弱了“诸侯”经济实力，提高了中央政府财政支付能力，为创造中国经济“奇迹”、促进经济转轨和结构调整过程中一系列矛盾和问题的化解、统筹区域经济协调发展等发挥了重大作用。
立足于财政视角，分税制在注重解决“诸侯”问题的同时，却忽略了对“王爷”也就是部门权力的限制，肢解了政府财权的统一性。收入上，大量的预算外、制度外收入、国有垄断集团税后利润等游离于政府预算之外，以“部门”利益的方式“自主”运行。
部分学者研究显示，其收入规模约为财政预算内的30%～40%。支出上，则出现了比例化、泛法化的倾向，“各路大臣都分钱”，“公共财政”形同“部门财政”。2005年，中央财政专项转移支付达239项，其金额占转移支付总金额的64%。
近些年，审计署所刮起的“审计风暴”，更显示出违规违纪金额越来越大的非正常变动态势，显示“财权部门化、部门利益化、利益法制化”等问题的泛滥，加重了纳税人的经济负担，浪费了财政资源，降低了分税制体制改革功效。
所以，在新一轮财政体制调整过程中，一定要从维护国家财政经济安全的高度出发，通过完善各项财政法规制度、深化政府预算改革、整合政府财力资源和实行“金财工程”等措施，确保政府财政权的完整、统一，从根本上遏制“王爷经济”现象。
“人治”与“法治”的关系
改革开放以来，我国的财政法治化建设取得了很大进展，但与发达国家财政法治化程度相比，与实行依法治国、依法行政、依法理财的要求相比还有一定的差距，凸显出财政法律体系不健全、法律层次比较低、立法质量不高等问题。
特别是有关分税制财政体制的内容，只在《宪法》中简单地提了一笔，并没有以法律的形式对作详细规定。相关法规只停留在1993年12月15日国务院颁发的《关于实行分税制财政管理体制的决定》基础上，而且对事权、财权、转移支付等内容也是粗线条的规定，仍缺乏可操作性。
所以，就目前财政体制法治性而言，在某种意义上是“人治”大于“法治”、“上级”决定“下级”、“随意”代替“稳定”，政府间“事权”、“财权”、“转移支付”等重大事项调整，往往只是依据政府或政府部门的“红头文件”。
分税制是市场经济的产物，市场经济是法治经济，所以市场经济条件下的财政体制只能建构在法治化基础之上。借鉴国际经验，当务之急是研究出台《政府间财政关系法》《转移支付法》，修订《预算法》，以“法”的形式规范政府间财政行为，实现“人治”财政向“法治”财政的重大转变。
“非税”与“税”的关系
非税收入作为政府收入分配体系的组成部分，与税收互为补充，都是以政府为主体的再分配形式。根据辽宁省近年来的统计分析，一般预算非税收入约占全口径非税收入总量的20%～25%。如果按20%的比例推算，2007年全国地方政府非税收入规模超过2万亿，约相当于2.4万亿的地方一般预算收入。可以说，非税收入占据了地方财政收入的“半壁江山”。
辽宁的相关数据显示，1999年非税收入占GDP的比重为4.5%，到2007年则提升至10.2%，年均提高0.7个百分点。而同期的地方税收收入占GDP的比重，则由5.9%提升至7.4%，年均提高0.2个百分点。1999年至2007年，非税收入年均增长25%，而税收收入和GDP年均增长16.1%和12.9%。
国际上，联邦或中央政府非税收入一般占本级财政收入的比重在10%以下，州或省级政府这一比重为20%左右，州或省以下地方政府则为30%左右。在我国，目前一般预算非税收入占一般预算的比重，中央级约为10%以下，省级为20%左右，市县级30%上下，有的甚至高达50%以上。
地方政府非税收入非理性增长，反映出政府职能的错位、政府间财政关系的扭曲和政府财政权的分散。所以，在新一轮政府间财政关系调整中，必须有效控制地方政府非税收入非理性增长，切实提高基层政府财政运行质量和水平。
“效率”与“公平”的关系
近些年，在基本公共服务均等化的改革取向下，一些学者、部门和欠发达地区极力推崇澳大利亚式绝对均等化的模式，希望采取更多的自上而下的纵向转移支付，完成财力和资金在各级政府间无偿转移。据统计，1996年国家用于中西部地区的转移支付总量为1499.8亿元(占56.1%)，到2007年提高到13267亿元(占76.6%)，年均增长21.9%。
这样做，为实现均衡发展提供了可能，但也会在不知不觉中产生逆向调节的问题。一方面，过多的“杀富济贫”，极易引起发达地区的不满和抵制，长期的“鞭打快牛”必然会牺牲效率；另一方面，过多的“倾斜”政策，难以调动受益方的积极性，“不作为”、“等靠要”、赢得“贫困”等现象有所抬头。
基于13亿人口大国的客观现实，我们作为世界最大发展中国家的基本国情还将长期存在。如果忽视了社会主义初级阶段的现实，不切实际地追求“公平”，很有可能重新回归原始平均主义的贫穷时代。所以，在新一轮政府间财政关系调整中，必须坚持效率优先、兼顾公平，充分激活体制机制活力，切实调动方方面面的积极性。
“刚性”与“弹性”的关系
分税制财政体制改革以来，在我国地方的各级财政，一个非常普遍的现象就是下级政府经常要面对来自上级的财政管制，主要表现为“上出政策，下出资金”、“上面请客，下面埋单”，即支出政策在上、资金供应在下，上级政府制定统一政策，直接决定着下级支出方向、结构和规模，有时甚至超出了财力可能，影响着下级政府的预算平衡。
置身于市场经济的视角，从地方公共产品供给的有效性来分析，这一趋向“统收统支”式的财政制度安排，就显得十分“刚性”。“水至清则无鱼”，地方政府财政自主权的缺失、可支配能力的下降，必然弱化其作为一级政府行使职权的物质基础。
我国是一个人口众多、区域差别巨大的国度，所以在新一轮财政体制重构过程中一定要富有“弹性”，并通过适度降低中央财政集中度、完善地方税体系、给予地方政府一定的税收立法权和举债权等，赋予其作为一级政府的财政宏观调控能力。
“垂直”与“扁平”的关系
近些年来，垂直管理模式在中央和省以上政府级次中被广泛运用，如海关、金融、地震、气象、工商、税务、公检法、国土、技术监督……余下的一些政府职能部门也在跃跃欲试。实践证明，垂直管理是一柄双刃剑，其在维护市场统一性、减少更低一级政府主观干预的同时，也对市县乡政府的完整性造成了肢解，加剧了条块矛盾。
随着近些年基层财政问题的凸显，有的学者从省以下分税制财政体制完整性来分析，借鉴浙江“省管县”的案例，提出了简化政府财政级次的建议，得到了中央决策层的重视，近日财政部明确了2012年底前除民族自治地区外，在全国全面推进省直接管理县财政改革的目标。
从1982年倡导的“市管县”到目前的“省管县”，必然涉及到政治、经济、社会和历史、文化、现实的方方面面，是一个极其复杂的系统工程。像我国这样一个区域差距巨大的国家，浙江的经验是不是具有普适性，尚需时日检验。
所以，在新一轮政府间财政关系调整中，在选择“垂直”和“扁平”模式上，必须坚持适度性、谨慎性原则，在考虑现实省情的基础上，充分尊重各地实践，不搞“命令式”、“运动式”、“一刀切”，避免造成重大的社会经济资源浪费。
公共财政之义乌探索
浙江省义乌市近年来有序推进和不断完善公共财政体制建设，着力构建起“收入一个笼子，预算一个盘子，支出一个口子，财政监督全过程”的财政运行新机制。
“收入一个笼子”，实行预算内、外收入统管。
从源头上治理账户管理问题。在1998年和2003年，两次对全市339个行政事业单位的2843个账户进行全面清理，取消了所有执收执罚单位的收入户和收入过渡户，成立了财务核算中心，并实行银行账户财政审批制。2005年，对全市预算单位的银行账户进行清理，重新审核批准设立账户888个，进一步规范了行政事业单位银行账户管理。
从技术上实行财政实时监控。1998年成功开发了以收费单位和收费项目为基本数据单位的非税收入征集系统，实行全市200余家执收单位、26家执罚单位、23个银行代收点与财政实时联网，建立了单位开交缴通知、银行开票兼收款、资金直接进入财政专户的“收缴分离、罚缴分离、银行代收、财政统管”的非税收入管理模式，建立非税收入银行代收管理办法。
“预算一个盘子”，全面实行综合财政预算管理。
2000年义乌市实行了预算编制、执行和监督“三分离”的模式，即：所有收入不分预算内外，均为政府财政性资金，全额纳入收入预算管理，由市财政统筹安排；所有支出预算以综合预算收入为基础，结合可用财力综合编审，实行收支完全脱钩，所有支出都纳入零基预算的口子，按单位职能、事业发展需要，结合可用财力综合编审，由市财政统一核定安排，预算单位收取的收入和预算安排支出不再挂钩，实行彻底的收支两条线。
全面推行部门预算。所有财政收支一本账，市财政除按《预算法》留足预备费外，所有支出按项目全部列入部门支出预算；部门预算一经人代会审议通过，一般不再调整或追加。同时细化预算编制，增强预算刚性。深化部门预算“一编到底”改革，列入试点的单位除政策性增资外，年内不再追加经常性经费，力争实现“预算等于决算”。
“支出一个口子”，严格政府性支出管理。
在取消所有单位收入账户的基础上，一个单位只保留一个支出账户，并且支出账户只能接受市财政拨入的财政性拨款，从源头上控制了单位预算外收入进入单位账户的可能。同时资金拨付试行“金财工程”与“工行网银”联网操作。六年来累计直拨财政资金75.3亿元，授权集中支付资金1.14亿元。
义乌市通过深入实施财政“三个子”改革和加强政府性债务管理，公共财政框架初步建立，主要体现在以下四个方面：
一是规范了政府收支行为。一方面通过不断完善相关管理制度，从根本上切断了部门“权”与“利”的脐带，有效防止了预算单位乱收、乱罚，截留、挪用财政资金的现象；另一方面随着财政资金支付规范、高效运行，预算刚性明显增强，管理程序更趋规范，政府采购公开化、透明化。
二是增强了政府调控能力。彻底扭转了“预算外资金部门所有”这一传统认识，把大量预算外资金实行集中统一管理，统筹了政府财力，增强了政府的调控能力。2000年，全市综合财政预算可用财力为23.59亿元，到2006年达82.42亿元，是2000年的3.49倍，年均增长41.56%。
三是优化了财政资源配置。财政支出结构不断优化，重点向新农村建设、就业再就业、社会保障、公共安全、生态环保、教育等方面倾斜。建立被征地农村居民“生活保障网”，目前参加被征地农民养老保障的已达15.1万人；2002～2006年，财政对“三农”的投入累计为62亿元，年均增长20%；2004～2008年，财政投入公共卫生约7.1亿元，比前五年增长3倍；从2001起，每年用于教育的财政性经费都在5亿元以上。
央地关系新变化
党的十六大报告提出：“依法规范中央和地方的职能和权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系。”近七年多来，中央与地方关系在完善社会主义市场经济和构建社会主义和谐社会的进程中出现了一些新的变化。
复杂性在增加。
随着经济的快速增长，中国各个省区市的经济实力在显著上升。大陆国内地区生产总值超万亿元的省级行政区在不断增加，“万亿GDP”的省份2004年只有4个(广东16040亿元，山东15490.7亿元，江苏超过15000亿元，浙江为11243亿元)，而到了2008年底，“万亿GDP”的省份已经超过13个。
其中超过3万亿的有：广东为35696亿元，山东为31072亿元，江苏为30024亿元；超过2万亿元的是浙江为21486亿元，之后的就是河南、河北、上海、辽宁、四川、湖北、湖南、福建和北京等省市，都在万亿元以上。
这些省市的经济体量越来越大。如果我们把它们与世界上一些国家2008年的GDP相比，就会看得更明显。2008年GDP排在第39位的是马来西亚，为1620亿美元；第40位的是智利，为1570亿美元，第41位的是以色列，为1500亿美元。这三个国家按照2008年人民币与美元汇率计算，基本上在1万亿～1.2万亿元。
每一个省区市不止有体量比较大的经济，还有政治、社会、文化等诸多越来越复杂的事务，扩大与其事权相适应的财政权是必需的。2006年10月11日中共十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》讲：“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化。进一步明确中央和地方的事权，健全财力与事权相匹配的财税体制。完善中央和地方共享税分成办法，加大财政转移支付力度，促进转移支付规范化、法制化。”
法治化程度在提高。
2004年3月22日，国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》。《纲要》提出，全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。
第一个目标就是“政企分开、政事分开，政府与市场、政府与社会的关系基本理顺，政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位。中央政府和地方政府之间、政府各部门之间的职能和权限比较明确”。又说：“合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限。”
《纲要》的意义在于：提出用10年的时间基本建成法治政府，也就是说到2015年前后，法治政府的框架就已经确立。法治政府的内涵非常丰富，其中中央与地方关系的法治化是衡量法治政府的基本标准之一。这也就意味着到2015年前后，中央与地方的关系就应该基本上实现法治化、制度化的目标。
随着法治化目标的推进，有很多的工作需要进一步制度化。例如，垂直管理部门与地方政府关系的规范化需要加大力度。从近几年的情况看，越来越多的职能部门开始脱离地方政府的序列，实行垂直管理，以加强执法效能。这种垂直管理从技术层面上有其合理性和现实性，但是与地方政府的决策体制相衔接的问题需要制度化的解决方案。一定程度，需要改变权力在中央各部的过于集中。
组织化程度在加强。
这里讲的组织化程度主要是讲两个方面：一个是以统筹区域发展来促进统筹中央与地方关系，一个是加强对国家级综合配套改革实验区的管理与领导。
从第一个方面讲，1999年中央提出西部大开发战略，随后于2000年3月成立国务院西部开发领导小组办公室，统筹实施西部大开发政策，这就把西部10余个省区作为一个整体加以规划和发展。2003年中央又提出振兴东北地区等老工业基地战略，并于同年12月成立国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组，领导小组协调东北地区等老工业基地经济社会全面发展。另外，中央提出的东部率先发展战略、中部崛起战略都有利于推进中央与地方关系的体制化。
从第二个方面看，申报国家级发展“综合配套改革试验区”是很多城市发展中的一个关键举措。2005年6月21日，国务院批准上海浦东新区为国家综合配套改革试验区，国务院提出：浦东新区要按照着力转变政府职能、着力转变经济运行方式、着力改变城乡二元结构三个方面的要求，进行综合配套改革，在一些重点领域和关键环节要取得突破。
2006年5月国务院发布的《关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》指出：推进天津滨海新区开发开放，有利于提升京津冀及环渤海地区的国际竞争力；推进天津滨海新区开发开放，有利于实施全国区域协调发展总体战略；有利于探索新时期区域发展的新模式。
2009年1月国务院发布的《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》指出：加快重庆市统筹城乡改革和发展，是深入实施西部大开发战略的需要，是为全国统筹城乡改革提供示范的需要，是形成沿海与内陆联动开发开放新格局的需要，是保障长江流域生态环境安全的需要。
另外，武汉和湖南的长(沙)株(洲)潭(湘潭)是国家的“两型社会”试验区。
这些国家级综合配套改革试验区的共同特点就是承担推动国家发展的使命。通过对这些国家级综合配套改革试验区的领导与管理也会不断推动中央与地方关系的体制化。
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