区域经济需避免重复发展地方投资冲动显现

一年半以来十多个区域规划相继获批，另有京津冀、河南、新疆等一批规划已处于编制或审批阶段。屡屡见诸报端的报道几乎使所有关注新闻的人都能感受到如当下天气般的“区域热”。

如果说2009年1月《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》获批时，人们还对“区域经济”这个字眼感到陌生的话，一年半以后的今天，已有大批区域概念股的热衷者为股票菜单上可选的“佳肴”越来越多而津津乐道。

相对普遍的观点认为，在后金融危机时代，中国出口受阻，两剂良方可以帮助国家经济实现转型：一是大力发展如新能源、生物医药、物联网等新兴战略性产业；一是通过出台一系列区域经济振兴规划，推动区域经济快速发展。

在一个又一个规划筹备和出台的背后，究竟是政府“先知先导”凭着更强的宏观把握能力有意为之，还是为了满足各地区“要政策”而盲目规划的结果？这样全覆盖式的规划，究竟能否避免过于粗放，又能否在微观制度安排上落实到位？在区域规划遍地开花的今天，如何避免“遍地开花无果可结”？

规划密集出台

区域经济发展进入“蜜月期”

从珠江三角洲开始，在过去一年多的时间里，已经出台的区域规划遍布沿海和中西部内陆，平均几乎每个月都有一个区域经济振兴规划出台，其中在刚刚过去的6月里，更是呈现了爆发式局面。

6月18日，由国务院批复设立的重庆“两江新区”挂牌成立。这是继上海浦东新区、天津滨海新区之后第三个国家级开发的重点新区。

6月20日，中共福建省委宣布，国务院已批准厦门经济特区扩大到全市，并建立两岸区域性金融服务中心。

紧接着，作为图们江区域发展规划的落实，吉林省政府召开新闻发布会，宣布吉林省的两大中心城市——长春市和吉林市将通过区域一体化实现快速发展。

上周末，旨在振兴新疆地区经济的《建设新疆乌鲁木齐国际能源城规划纲要（初稿）》编制完成，将于今年年底上报审批。有消息称，已经提出多年的京津冀规划也将在近期正式公布，而河南省正在规划编制过程中。

“到今年为止，全国最重要的区域就已基本规划完成，”中国社科院经济研究所研究员、区域经济学家徐逢贤说：“一批重量级的区域振兴规划相继出台，区域经济成为加快产业结构转型的启动机。而这也为‘十二五’规划的区域战略布局和未来发展走向，大致勾勒出全部轮廓。”

徐逢贤说，区域规划不仅仅是一区一块的布局，而是体现了整体规划的协调发展。比如现阶段最发达的上海市通过对口支援等方式将传统产业直接转移目标推向中西部地区，而不再向长三角其他城市转移，长三角其他城市也将随着经济的发展全面向内地转移传统产业。而这也将带动周边地区乃至全国新一轮的“转型升级”。长江三角洲与皖江经济区连接体现了传统工业的转移，北部几大经济区体现了能源战略的总体发展路径。

“明确的产业结构布局将避免临近区域的产业雷同和恶性竞争，规划将引导相关产业加速布局，从而使该地区产业结构进一步协调。”徐逢贤说。

两方博弈

地方投资冲动逐渐显现

现实状况是，国家积极制定，地方热情申报，从中央到地方都能感受到区域经济的火热。遍地开花的“特区”和“中心”使人感到担心：这些规划完全是国家意志的体现还是对于地方跑步要政策的妥协结果，处处规划是否就失去了特区规划的意义？

“地方拉动经济，每个省集中搞一两个点，但遍地开花肯定不行，区域之间错位竞争，一定要结合当地优势，有自己的特色。”徐逢贤认为，“如果一味依靠国家资金扶持，一旦国家没有那么多资金支持如此多的区域规划，就容易成为撒胡椒粉，最后主要靠省级财政。”

如何使国家的区域振兴规划真正落到实处，实现国家战略与地方利益的有机统一？“两会”期间曾有委员建议：“国家相关部门应站在全局的高度，认真审视国家经济战略的科学性和严肃性；地方政府应认真总结过去的发展之路，不断调整政府目标，把注意力放到当地民生和结构调整上，为本地区的长期发展打下良好基础。”

事实上，在实际的操作过程中矛盾几乎无可避免，而这种调整也是在博弈中完成的。一方面各地政府部门在制定自身发展计划时把更多的注意力放在“仰望星空”，造成了盲目追求超前规划跑步要政策；另一方面，国家在规划一个区域的过程中，难免让发展已经“走在前面”的省市感到“背包袱”。

“已经多年难产的京津冀规划和‘酝酿’长达五年的长三角规划或许是最佳例证，”北京邮电大学区域经济与产业发展研究中心主任茶洪旺说，“在一个大区的规划过程中，地方与中央的博弈在所难免，或是地方要的太多中央给不了，或是中央派的太多地方受不了，在这个过程中往往地区能量越大，博弈时间也就越长。”

徐逢贤给记者讲述了一个区域规划方案被否的故事。

今年广东省“两会”期间，有关代表曾提出要把广州市建设成为国际金融大都市，把珠江三角洲地区打造成中国经济发展的龙头。这一方案上报后，被徐逢贤等一批专家否定。

专家组认为，紧邻广州的香港是已经形成了几十年的国际金融中心城市，如果广州再以同样定位进行打造，势必造成定位重合和冲突。而珠江三角洲地区尽管经济较为发达，但在全国经济总量中所占比例仍无法与长江三角洲和京津冀地区相比。

专家组讨论后对这一目标进行了调整，提出广州应建设成为南方七省的金融中心，与香港相呼应，而珠江三角洲应定位为南方七省的经济龙头。最后，在全国“两会”这一方案按照专家组的意见确定。

在一系列的博弈之后，结果总是可以令研究者感到欣慰。徐逢贤认为，尽管各地在考虑自身发展时有时不够理智，缺乏全局考虑，但是中央在批复地方申请时都非常的务实和审慎。

“虽然我们经常能够看到部分地区为了自身发展正想跑步要政策的现象，但是我认为至少国家已批复的这些规划都是很有必要的。”茶洪旺说，“因为我们现在的规划都是具有不同的功能和定位，它们之间不存在冲突，而是各取所长协调发展的状态。”

寻求多极增长

避免重复发展成关键

另一方面，也有人提出了“我们需要这么多规划吗”这样的问题。有人士甚至直接提出：过于密集地颁布区域振兴规划，只是国家在政策上安抚地区的一种手段，也可能导致资源的浪费。

面对这一质疑，无论是政府官员还是学者专家都给出了坚定的答案：需要！

在国家发展和改革委员会地区司司长范恒山看来，规划的制定和颁布都是从国民经济和社会发展的全局出发，而不是着眼于某个地方的局部利益。

“尽管各个文件之间存有一定的共性，但却是在考虑到国家全局布局的同时，充分体现每个地方的特殊需要，从而避免了所有区域规划的地方化和全国规划一刀切问题的出现，体现了各地的比较优势，因此应当正视这些文件的作用。”范恒山说。

虽然中国早在1984年即提出“有计划的商品经济”，1992年即提出“社会主义市场经济”，但时至今日，绝大多数学者和决策者仍然坚信在我国现阶段的经济水平之下，“政府之手”能够弥补“市场失灵”或“市场失败”的缺陷，而且政府有“先知先导”的智慧。

“不管是改革开放之初还是当前，在中国如果没有政策，很多问题特别是地区发展的问题是解决不了的，改革开放之初的深圳就是一个明显的例子，而现在的重庆两江、厦门，国家和地方也都是希望政策先行，进而实现地区发展。”茶洪旺认为，当前大力发展区域经济是为了在我国经济发展中寻求多个经济增长极。自改革开放之初，我国东南沿海地区已经自发形成了珠江三角洲、长江三角洲等一批经济相对发达的地区，但是我国幅员辽阔且人口众多，单纯靠沿海地区一两个经济特区无法带动全国发展。

茶洪旺介绍说，区域经济规划并非中国所特有。从全世界来看，形成具体的经济区域有两个途径，一是由市场自由发展而逐渐形成，二是由政府调控打造。

“中国的国情与西方不同，完全照搬西方的模式是不切实际的，”茶洪旺说，“在我国当前市场经济不够发达的情况下，前期建立依靠政府引导，当区域经济发展起来以后，政府再进行让位，这是我国区域经济良性发展的最佳路线。”

多个区域政策密集出台，标志着区域板块正在国家加快经济发展及产业结构转型的过程中发挥着愈加重要的作用。地域政策一旦得以实施，可以起到以一带百的辐射效果，而这正是国家经济转型中所最需要的。

范恒山说，上世纪90年代末期起，我国陆续出台了西部大开发、促进中部崛起和东北等老工业基地振兴等区域发展战略。这些战略的实施成效明显。但中国地域范围广大、地理差别明显，为了使这些战略能够更好地落到实处，产生更大的成效，近两三年来，“我们陆续制定了一些区域规划和区域性的政策文件”。

对于现行的规划，徐逢贤认为，“十一五”期间是区域规划全盘布局的阶段。2008年至2009年，国家规划的重点放在东部，兼顾中部。到了2010年开始重点规划西部，对于中部和东部的缺口部位进行弥补。“十一五”期间的经济合作区全部建立起来以后，从国家的角度来看，整个中国的经济合作区就都已经规划完成。

徐逢贤认为，现行的规划区域已经形成功能定位不同的多个点，这些点以东部沿海地区为龙头，连接成为北部、中部、南部三条清晰的脉络，进而辐射至全国。

北部地区，以京津冀都市经济圈为龙头，依次连接定位于生态经济的“黄河三角洲高效生态经济区”，进而向西延伸至定位于承东启西连接南北的“关中-天水经济区”、定位于能源储备和发展循环经济的甘肃地区、定位于能源深加工及西部对外开放的新疆地区。

中部地区以长江三角洲为龙头，向西延伸至定位于承接传统产业的“皖江城市带承接产业转移示范区”、旨在发展高新技术产业的第三个副省级新区“重庆两江新区”、旨在发展四川整体经济的“川南经济区”。

而南部地区，以珠江三角洲为龙头，连接定位于生态旅游的海南和定位于发展东南亚经济合作的关系。三大经济带贯穿全国，进而辐射到所有周边省区。

京津冀和长三角区域规划专家组成员肖金成指出，编制区域规划是为了促进区域科学发展，吸取过去盲目发展、不受限制、村村冒烟、想在哪里发展就在哪里发展的教训。“实际规划既有发展的内容，也有约束的指标，是为了科学合理地发展。”正是在这个意义上，肖金成认为，“‘十二五’应继续推进区域规划，而且多比少好，最好是全覆盖”。

专家观点

小区域可抱团发展

短短一年多时间，区域振兴发展规划在中国遍地开花。然而，落实难、产业趋同、延续经济发展老路等“老问题”似乎仍然是发展过程中难以逾越的鸿沟，区域振兴协同发展要担负起经济增长和转型新引擎的重担，仍是任重道远。

对此，地方政府自己提出的解决方式，是在规划过程中考虑到经济发展的阶段性，对于各大板块产业的界定采取渐进式推进的办法，逐步推进。

然而，究竟如何“逐步推进”，在没有财税、金融等“干货”支持的情况下，地方政府不免有些底气不足。对此，专家们更建议在整体把握的情况下，多个区域可以整合发展，根据不同的“大区定位”，在一定程度上找寻利益共同点，进而具体划分板块，进行统一协调，“这样更容易获得中央的支持”。

“区域规划的制定和出台并非一朝一夕可以完成之举，因为涉及到一个省甚至是跨省区域的发展方向，是不随着政府官员更迭而改变的长期战略，绝对不能是某几个官员或者专家拍脑袋制定出来的。”中国社科院经济研究所研究员、区域经济学家徐逢贤认为，区域规划的制定需要在经济发展过程中总结以往发展经验和失败的教训，才能够找到合理布局和定位。

兰州大学经济学院区域经济学硕士研究生兼职导师张贡生认为，改革开放以来，伴随着中国渐进式的改革，区域的板块划分不仅发生了巨大的变化，即由原来的东中西的划分演变为今天的西、东北、中、东四大板块，而且与此相伴随的就是区域主导产业的界定也发生了一系列变化，未来可以根据上述大板块的情况，将小区域整合发展。