[摘要]西部大开发战略实施以来，西部地区经济发展、社会进步、民族团结、边疆稳定，各项事业取得显著成就，为全国经济发展开辟了新的广阔空间，也有力地促进了区域经济协调发展。西部地区是我国重要的生态屏障，而其自然环境条件比东部更脆弱。因此，在新一轮的西部大开发中，不能照搬东部发展的既有模式，而应根据西部地区特有的资源禀赋，探索新的发展思路和模式，实现可持续发展。
西部大开发战略已经实施了10年。我国西部地区经济发展、社会进步、民族团结、边疆稳定，各项事业取得了显著成就，为全国经济发展开辟了新的广阔空间，也有力地促进了区域经济协调发展。如今，站在新的起点上的新一轮西部大开发，需要我们在总结已有经验和教训的基础上，进行更为广泛的思考和讨论。为此，前不久，国家行政学院分别举办了“第七期西部地区领导干部培训班”和“第十八期青海省中青年领导干部培训班”。在培训过程中，广大学员们认真学习，积极探索，对我国新一轮西部大开发战略的实施和相关政策措施的落实，纷纷提出自己的理论认识和政策建议。
厘清新一轮西部大开发的思路
在讨论中，学员们普遍认为，过去的西部大开发实践中，在观念、理念方面始终存在着一些误区，需要加快转变和澄清。具体主要有以下几点：
首先，以东部经济总量或结构指标为参照，来衡量西部开发的成效，并确定西部继续“追赶”东部的目标。学员们认为，在这种观念下，会出现西部与中东部之间所谓“梯度发展阶段论”，即当前的东部地区就是今后西部地区的发展目标，并迟早要达到，并以现行指标为依据，衡量西部追赶东部的“差距”。由此提倡西部地区应积极承接东部产业转移，甚至还有些人把西部地区人地比例关系被理解为“环境容量大”。而实际上，这种主张，忽略了西部地区的资源禀赋条件，尤其是环境条件比东部更脆弱这一事实，也忽略了西部在全国经济、社会、生态发展战略中的主要功能定位，具有很大的片面性。
其次，直至今天，仍有许多人把西部开发等同于资源开发，希望通过能源和矿产资源的开采，以支撑西部地区经济社会发展，甚至以“在开发中保护，以保护中开发”为名，不断侵蚀或以各种方式变相侵蚀禁止开发区规划，在生态脆弱地带大规模进行资源开采。而学员们认为，很多资源开发项目造成的环境生态破坏根本不可恢复。况且在现行资源开发管理和税费体制，缺乏规范和有效的资源生态补偿机制，资源开发并未起到支撑西部发展的作用。
第三，当前许多人以为西部开发只是各级政府的责任，片面强调中央与地方政府之间财税优惠和政策照顾、地方政府之间的对口援助。其实，除了这些方式之外，在西部开发中，应强化政府在规划、引导、激励和监管方面的作用。通过政策法规上的激励约束机制设计，充分运用市场机制和社会政策，使企业、社会组织和其他民间力量广泛参与西部开发，将技术、资金、人才、社会意识等要素源源不断地动员到西部地区经济发展、生态环境保护、减灾扶贫以及其他民生事业领域中去。
此外，还有一个观点也引起争议：即新一轮西部开发是强调西部地区自主发展，还是继续加强中央和发达地区帮扶力度。一种观点认为，经过10年努力，国家西部大开发战略的实施为西部地区奠定了后续发展的基础条件。新一轮西部大开发不应强调国家和东部地区对西部的“输血”功能，而要强调西部的自我造血功能。因此在新的发展规划中要突出西部地区自主发展权利和自力更生的责任。而大多数西部地区干部认为，即使经过10年的开发，目前西部地区的发展后劲仍不足，而且生态环境脆弱将是永久性制约因素，在全球气候环境危机日益加重的情况下，西部地区作为全国乃至全世界生态环境屏障的功能更加突出。我国西部在国家自然资源战略基地中的作用也将长期存在。因此，西部开发中中央对西部地区、中东部发达地区对西部地区的补偿、补助和支援，将需要长期加强，须臾不能松懈。
全面贯彻落实科学发展观
讨论中，学员们指出，科学发展观已经成为我国工业化城市化进程的指导思想，理应在西部大开发中全面贯彻。他们就此提出了一些观点和建议：
――建议考虑以“西部大发展”代替“西部大开发”概念。其理由在于，第一，从确保我国能源资源安全、保护国土安全、致力于全民族团结融合和实现国家长治久安结合起来考虑，将西部开发确定为长久不变的重大国策。
第二，除了基础设施建设项目、重大资源开发项目和生态环境保护项目之外，今后对于文化尤其是各种各样的民族宗教文化保护、民生建设、特种产业开发等，也要纳入西部大发展的项目中。
――从指导思想到政策规划，应要体现基于不同自然禀赋和主体功能区定位，体现出西部地区自身的发展目标来。事实上，即使在西部地区，也并非整齐划一。西部各地区之间的差别，甚至不亚于东部、中部与西部地区之间的差别。
――注重市场机制和社会政策，动员各种有利因素发展西部。作为我国重要的生态屏障和淡水、能源与矿产资源富集带，西部地区为我国工业化进程得以快速推进和实现科学发展，必将起到越来越重要的物质保障作用。正如农业是工业的基础，农村是城镇的基础，我国的工业化和城市化离不开农业与农村的发展，因而提出“工业反哺农业、城市支持农村”，而在区域发展问题上，既然我国的西部为中东部发展提供生态与资源保障，那么是否也需要提出“中东部反哺西部”呢？也就是说，中东部地区今后对于西部，并非仅仅停留“道义”上的帮扶，更非是“同情”式的支援，而是整个国家要实现各地区协调发展必不可少的要件，尤其是中东部发展仅靠其自身无法绕开的必经之路。
生态和资源开发补偿机制要迈出实质性步伐
广大学员们认为，对于西部地区进行生态与资源开发的补偿问题，应下决心从机制和体制上入手解决。这一问题在“十一五”时期已经得到广泛讨论，现在开始直到“十二五”期间，必须取得实质性进展。
首先，要探索建立战略性生态保护和资源开发的成本分摊机制。全国各地要共同承担生态保护成本。其补偿机制可根据“谁收益、谁付费”、“谁加害、谁付费”和“谁保护、谁受益”等原则详细制定。推进公共资源交易改革的办法获得补偿资金，但要规范流程，加强监管。提高石油天然气资源税率后，要对中石油、中石化等央企的所得税分成比例进行调整，提高地方留成比例。
其次，探索创新生态保护机制，尽可能实现使生态保护成为有回报的事业。例如，把当地居民从生态资源的索取者变成生态资源的保护者；再如，建立生态保护产业化体系，尤其是要在国家层面统筹研究生态资源的循环利用，引导全社会的资金、技术和人才，向生态保护领域配置。尝试发行彩票、债券等，建立生态维护基金。鼓励从事生态保护、少数民族和贫困地区教育和扶贫领域的社会组织建设。
第三，要制定更加细化的生态保护公共政策。例如，要在限制和禁止开发区域，通过生态移民，降低人口对生态环境的压力，因此需要对教育、卫生方面统筹考虑，真正做到让移民“移得出、稳得住、能致富”。又如，要完善天然林保护、退耕还林还草的补偿政策，对天然林要提高补助标准，西部地区造林初期需经过两到三次补植补种，才能达到合格标准，因此应提高上述各项补助标准、延长补助年限，扩大实施规模，包括向干旱地区扩展。此外，还需要把废弃老矿区的生态环境恢复与重建列入生态补偿的内容。
最后，要加快生态保护立法。在国务院《退耕还林条例》基础上，总结10年来退耕还林、还草，公益林、防护林等建设管理的成功经验和补偿方式，将生态保护法制化。修改《水土保质法》，将西部生态修复作为重要内容之一，使西部生态保护、治理、修复有法律保障。
学员们指出，当前在生态补偿和资源开发补偿机制建设方面，许多工作需要加大力度推进。例如西部生态补偿机制的监测评估体系还没有建立；跨流域水权制度改革方面，还没有真正破题；跨区域的森林和草地碳汇补偿，仅在若干地区开始试点；水电、能源和矿产资源税费制度改革已经起步，但应在此基础上，对这些税费在地区之间、中央与地方之间、开发企业与当地居民之间的补偿机制建设一并考虑。从中央到西部省市区应成立领导协调机制，推动、监督生态补偿政策、项目和资金的落实。
建立差别化分类扶持政策体系
学员们认为，在西部地区，要明确“能源宝库”、“我国文化之源”、“我国环境安全保护地”等地区的战略地位与作用。有针对性地对贫困地区，生态脆弱区，边境地区和中心城市、资源富集区，老工业基地等不同类型的区域，以及民族地区、革命老区，实施有差别的政策，明确国家扶持的标准、范围、时限、方式，制定具体措施，切实提高实施效果。
例如，在政府间财政关系上，首先，应在现有国家财力基础上，考虑在全国范围内缩小地区间基本公共服务的差距，这需要制定各地区人均公共服务标准和投入规划，并纳入中央财政投入和地方政府年度财政预算；其次，国家和地方政府应针对灾害、生存条件和战略重要性，实施相应的扶助或补贴政策，特别在化解地方政府债务时，要优先考虑加大对西部地方政府的支持力度；第三，应稳定现有投资渠道，继续支持国家重点工程建设，取消西部地区的地方配套要求，并按现有投资标准的10%~20%的比例增加支出，像由于建筑材料、人工费用的上涨，应将通村公路的补贴标准由原来的10万元/公里调整为20~30万元/公里；通乡公路的补贴标准由原来的40万元/公里调整为60~80万元/公里；最后，应继续加大地方之间对口支援的政策推广力度。
学员们还指出，除了继续加强中央转移支付的力度之外，还可以推出税收方面的优惠政策。例如延长西部大开发政策时限，把现行税收优惠政策再延长10～20年；保留企业所得税15%的低税率，并扩大覆盖面。
在民生方面，学员们提出了应大力支持西部实施高中阶段义务教育、不断改善西部居民居住条件、帮助积极促进西部就业、提高城乡困难群体的保障水平等政策建议。
加快西部地区的产业布局调整
学员们表示，应以经济发展方式转型为契机，加快西部地区的产业布局调整。具体政策措施应包括：首先，继续加大力度支持西部地区的基础设施建设，在过去的10年里，西部地区交通等基础设施得到较多的投资，而今后西部基础设施建设方面，应在铁路公路网之外，加强机场、水利工程，互联网、3G网络、油气管网、电网投资；其次，国家战略性重大项目布局应向西部城市倾斜，应在西部重点布局以风能、光能、核能为核心的新能源产业，以环境和文化资源为核心的生态旅游产业，以传统医药文化为核心的中医中药、保健食品产业等；第三，应整合布局资源依托型产业，促进产业从资源采掘向资源深加工和综合利用转变，如可以在西部条件较好的地区，依托交通干线以及大中城市和产业园区，建立一批国家级无污染产业转移示范区；此外，还可以授予西部地区地方政府一定的自主权，明确由其制定符合地方特色的《地方产业结构调整目录》。
加快自然保护区或特殊规划区建设
由于来自不同地区，对各地的情况有着切身的体会，因此学员们在讨论中，就提出了应针对不同自然生态条件和民族习俗，建立多种类型的自然保护区或特色旅游区，如建立西双版纳国家级生态保护区；同时还应发挥地缘优势，在边境贸易有一定发展水平的地方，更多地推广开办自由贸易区、零关税区等，甚至可以考虑在沿边境0~5公里的地带设立“无税区”经济地带等建议。
也有不少学员还提出，应着力推进东西部干部交流制度。把干部双向交流任职作为统筹东西部发展的一项重要举措，把在西部工作作为领导干部选拔任用的一个基本条件，吸引东部的优秀干部到西部任职。同时有计划地选派西部干部到东部任职。应提高西部干部职工的收入水平，保持高素质公务员献身西部的稳定性。
除了上述内容外，学员们还提出了不少不仅具有“西部特点”，而且具有全国意义的政策建议，如统筹城乡发展的规划、农村土地确权和耕地保护、中央与地方财政收支关系完善、地方政府债务化解、投资体制改革、社会事业发展，以及政府职能转变和公共服务均等化等。
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