经济增速配备多大强度的能源总量节能减排如何与地方积极性协调怎样理顺行业健康发展与能源结构调整的关系面对这些难题,“十二五”能源规划仍然不得不“在路上”。
“没有确切的时间表。”“十二五”开局之年已经过半,就“十二五”能源规划进展接受《瞭望》新闻周刊采访的国家发改委能源研究所副所长李俊峰,给出的解释是,“十二五”规划纲要公布后,涉及的大的规划有七八十项,二级三级规划有两三百项,“像能源规划这样大的规划,都需要国务院召开常务会议批准通过,这需要很长时间。”
最近,有关能源规划的权威表述,来自于国家发改委副主任、国家能源局局长刘铁男的“国家能源局正在抓紧开展能源战略和各项‘十二五’能源规划编制工作”。兼任中国可再生能源学会副理事长的李俊峰,极不赞成某些媒体所谓“规划已上报国务院”的表述,“这就好像说规划我已经上报了,一直没有出来不关我的事,把责任都推给了上级领导。”
事实上,和其他的规划出台之前一样,能源规划的出台必不可少会征求中央相关部委、地方以及相关行业协会的意见。不同之处在于,能源规划所涉各方之间的关系更为复杂,争议也更为强烈。
“争议非常大。”中国科学院院士何祚庥在接受本刊采访时,开门见山地指出,能源规划相关方之间存在不少关键问题需要协调。比如,在经济增速与能源总量控制上有待作出决断并寻求某种平衡,地方利益的协调也颇为棘手,而相关协会代表各自行业提出的意见也有待解决
GDP增速与能源总量的配比僵局
7%——“十二五”规划纲要中提出的GDP增速能够落到实处吗在受访者看来,几乎没有人会相信。上半年,经济增速最快的天津达16.6%,垫底的京沪也分别达到8%和8.4%。而“十二五”期间各地经济增速难以确定,与之联系的能源供应就无法明确。这成为目前能源规划中最不确定的因素。
国家发改委能源系统分析和市场分析研究中心主任姜克隽对本刊记者说,按照国家发改委和国家能源局确定的目标,即40亿吨到41亿吨标准煤的能源总量控制目标,“怎么和7%的GDP增长速度相匹配”
“如果按照“十二五”规划中7%的GDP增长速度和16%的能源强度来计算,能源总量应该是38亿吨标准煤左右,而现在是40亿吨或41亿吨。毫无疑问,这两个指标总会有一个要突破。”姜克隽表示,现在最可能的是,“GDP增速将突破7%目标。”
回顾过去5年发展历程,不难发现这样一个事实:“十一五”规划中,按照GDP年均增速7.5%来制定能源供应目标,最后的结果是大幅度超出。现在,同样的境遇已经摆在面前。“按照GDP增长7%去制定能源总量控制目标,目前为止没有人相信。”姜克隽继续追问道,“‘十二五’规划纲要是经全国人民大表大会表决通过的,也就是说‘7%’具有法律约束力,现在怎么办”
严格按照7%的增长速度制定能源供应目标,那么“十一五”期间出现的能源供应困境就会再次重演。现在,只能换一种表述方式,即从能源供应这个角度考虑,供应要大于需求。考虑到GDP的不确定性,能源供给会取一个比较大的值,能源供应要留出一定的浮动空间。
依据姜克隽的测算,如果按41亿吨标准煤、16%的能源强度计算,GDP大概的增长速度是8.5%。假如出现这样的结果,不争的事实就是能源总量控制让位于地方的发展冲劲。但这一结果的背后也有其坚定的支持者。
何祚庥院士便是其中的一位。他对本刊记者表示,节能优先的政策毫无疑义,浪费的能源要节约,效率低的能源要提高,但是节能不等于限能。他特别指出,把转变发展方式等同于放慢GDP增速的观点和行为非常荒谬,“重点是改变能源供应结构,而不是为能源设置一个‘天花板’。”
中国工程院曾在一份研究报告中指出,到2020年我国一次能源的消费总量不能超过40亿吨标准煤。何祚庥认为,这“不可能打得住”。据本刊记者了解,实际上,国家发改委和国家能源局也没敢接受工程院的这一主张。何院士特意给本刊记者提供了一组他曾经看到的限电对实体经济伤害的数据:在中西部地区,每限一度电会带来9～10元人民币的GDP损失,东部地区甚至高达12～15元损失。
对于如何协调GDP增长与能源总量控制之间的关系,李俊峰给出的回答是,“‘十二五’能源规划中也提出要控制能源消费总量,适当的控制是以不伤害经济发展、不伤害人民生活水平提高为目标,控制的幅度还是有所保留的,不能是硬性的规定。”
但他也提醒,这是中央和地方都要考虑的一个问题,“不能中央做了一个‘大包子’,地方吃个‘大胖子’去适应。”按照他的解释,国家实行能源总量控制、追求低碳发展,“就是要让人们慢慢认识到,过去我们需要‘快’,现在是需要‘好’。发展过快,造成的资源浪费大、欠账多。比如过去快速发展带来的污染问题,以后会为之埋单的。”
能源总量的省际角力
与能源总量控制相关的是,各省区市都希望在总量盘子中为自己争取尽可能大的份额。李俊峰坦言,地方对整个能源规划有不同意见,不可避免,“比如多给山东分一点儿,江苏可能不高兴;多给江苏分一点儿,浙江可能不高兴对规划有意见,甚至有强烈的不同意见,这都很正常。”
现在各地都想要更多,这就需要更多的时间去协调。涉及到指标的分配问题,何祚庥认为争议更大,“我国的节能减排指标是按照GDP的比例平均分配的。但由于各地发展水平的差异,同一指标在不同地方落实,就存在不同的困难。”
他举例指出,“在国际上,我们认为减排二氧化碳的指标不公,因为我们是发展中国家。国内也同样,像北京、上海这样的地区,在历史上排放就比落后地区多得多。现在,即使是落后地区,也要求减少同样标准的排放。”
“现在,地方对此意见大了去了。只不过大部分不敢说,有敢说的也就表示自己做不到。谁敢对北京、上海说三道四即使是国家发改委这样的部门,现在谁又敢对北京、上海下命令地方最大的争议就在这个地方。”何祚庥说。
“现在各个地方一定要保证节能指标的实现,完不成目标就要地方长官问责,地方长官就把民用电停了。”他认为,我国把节能的潜力估计得过大、过急了,“所以,部分地方为了完成指标就搞拉闸限电,把限电和节电混为一谈,或在指标上作假。”
在何祚庥看来,我国对能源使用效率的测算也存在着一定的偏差。有数据指出,2010年我国GDP为世界总量的9.5%,能源消费总量占世界总能耗的19.5%,GDP能耗已经高出世界水平一倍,是日本的4.9倍。如果按国际通行的购买力平价测算,2010年中国GDP占世界的总量约为18%。这意味着,我国能源效率提高了一倍。
与能源指标分配相关的还有技术问题。姜克隽表示,现在各省区市报上来的数和国家能源局的数差距不小,“如果总量目标分配到省的话,比如北京从华北电网大规模调电,调的电怎么算北京自己发电只占用电量的1/3,其他2/3要从周边如河北和内蒙古的电厂调过来。这部分电煤是算在河北、内蒙古的头上,还是北京的头上”在其看来,要制定合理的算法,“不能说内蒙古发的电给了北京,还是全部算到内蒙古煤炭消耗的指标上。”
李俊峰表示,能源规划的制定之所以不断征求地方的意见,也就是为了更好地解决这些问题,“经济发展还是要靠地方,而不是中央。一项政策的出台,要尽量让地方支持。这样才能落实。”
行业发展的空间争取
在能源指标的分配上,各地寻求更大份额的同时,行业之间的竞争也逐渐摆上台面。
日本福岛核泄漏危机后,国务院暂停审批核电项目,包括开展前期工作的项目。这被认为是可再生能源加大发展的机遇。中国可再生能源学会副理事长孟宪淦认为,如果国家核能发展受到影响,则可以加快水电、风电、太阳能等可再生能源建设。他建议,风电规划的2015年目标,可以从7000万千瓦装机目标,提高到1亿千瓦;光伏发电的装机,可以从原先规划预定的500万千瓦,调高到1000万千瓦。
水电也进一步跟进。中国水力发电工程学会副秘书长张博庭表示,如果太阳能和风电加快投资,则抽水蓄能电站也要跟上,“在目前的情况下,水电适当加快是可以做到的。”
就在其业界分别猜测核电发展是否会因此放慢速度,并纷纷提高目标期望时,中国核能行业协会副秘书长徐玉明在多个场合表示,核电装机容量在2015年达到或超过4000万千瓦的目标一定能够实现。
姜克隽在接受本刊记者采访时证实了这一说法,“2015年4000万千瓦装机容量肯定能达到,因为核电的建设周期最快五年,现在已经全部开工。福岛事故对2015年的核电装机容量没有影响,影响的是2015年之后到2020年的装机容量。”在其看来,即使是到2020年装机容量达到7000万～8000万千瓦的目标也没有多大问题。
对于风电、太阳能、生物质能、核电在2015年的规划,业界的估计不同,而见诸媒体的数据也有差异。本刊记者了解到的情况是,到2015年,风电装机容量为9000万千瓦,太阳能可能为1000万千瓦,生物质能为1300万千瓦;到2020年,全国风电规划装机1.5亿千瓦,太阳能3000万千瓦,生物质能发电装机也将达到3000万千瓦。
面对国家在发展核能、风能、太阳能、生物质能时是否有所偏向的问题时,李俊峰表示,各种能源国家都支持发展,但是发展的方向、发展的速度有差别。比如核电要重点解决安全问题,这就涉及技术进步和提高标准等。太阳能需要继续降低成本,生物质能需要解决现在面临的“与人争粮、与粮争地”的问题,而风电并网不存在技术上的障碍,主要是利益的格局问题,利益相关方之间需要协调,要通过完善政策来解决。
“风电是能做多少就做多少,没有太大争议,也很少有安全问题。这些给清洁能源发展设定的数字只是一个保底的指标,是地板,不是天花板。”李俊峰说。
但姜克隽注意到了背后的一个问题,那就是用电端存在的竞争。比如,风电未能上网是否有为煤电让路的考虑。另外,总量控制之后,具有煤电、风电等多种发电条件的地方,其为了实现总量控制目标,肯定不会控制其风力发电,而是煤电。“这是个积极信号。”他说。
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