11月12日，备受瞩目的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在十八届三中全会通过，其中“市场在资源配置中起决定性作用”，“积极发展混合所有制经济”等重要内容用“里程碑式的改革”形容都不为过。天然气成品油价格如何更好体现资源稀缺程度和市场供需关系?壁垒重重的油气行业如何引入多种资本主体激发活力?民营资本将迎来怎样的机遇?本报特邀专家解读《决定》中与油气行业相关的内容，以飨读者。
石油天然气的市场定价之路
□李良
油气行业从十八届三中全会受到的鼓舞和振奋超乎寻常。《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报》(以下简称《公报》)指出，“要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革。”《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出，“凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预。推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革，放开竞争性环节价格。”习近平总书记在对《决定》做说明时强调，“理论和实践都证明，市场配置资源是最有效率的形式。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，市场经济本质上就是市场决定资源配置的经济。”市场化定价机制给油气行业带来的深刻变革即将展开。
原油：成功的市场定价
我国海上原油率先实现市场定价。1982年国务院决定成立中国海洋石油总公司(以下简称“中海油”)的时候，已经做出海上生产的原油实行市场定价，并参照国际价格进行结算。这项政策给中海油插上了腾飞的翅膀，不仅有效鼓励了国际大石油公司对中国海洋石油勘探开发的投资热情，也提高了海上自营油气项目的经济效益和竞争力，2010年中海油油气产量已经突破5000万吨油当量。
陆上原油价格曾是市场定价的禁区。有观点一度认为，原油是国民经济的基础，必须实行国家定价。一旦实行市场定价，特别是与国际市场接轨，将对国民经济发展造成毁灭性打击。部分国家或地区实行政府限定原油价格的做法，一时间成为经典的经验和模式在各种场合传播。
原油市场定价推动了石油工业和国民经济持续发展。在党中央、国务院的正确领导下，在总结海上原油市场定价成功经验的基础上，国家在推行原油产量承包经营的同时，实行超产原油参考市场定价的政策。1998年中国石油、中国石化两大集团公司重组，原油价格根据国际市场相近品质原油价格确定基价，根据地理位置等情况确定升贴水，这实际上已经迈进了原油价格市场定价的阶段。
2008年12月18日，《国务院关于实施成品油价格和税费改革的通知》清晰地提出“国产陆上原油价格继续实行与国际市场直接接轨”。国家发改委关于印发《石油价格管理办法(试行)》的通知第4条提出“原油价格由企业参照国际市场价格自主制定”，至此，我国原油价格完全实现了市场定价，顺利实现与国际市场接轨。
煤层气：全面市场定价
1996年3月30日国务院批准成立中联煤层气有限责任公司(以下简称“中联公司”)。1997年9月，《国务院批复通知》(国办通〔1997〕8号，以下简称“8号文”)印发，明确“煤层气价格按市场经济原则，由供需双方协商确定。”
清除阻碍市场定价的障碍。《国务院办公厅关于加快煤层气(煤矿瓦斯)抽采利用的若干意见》下发后，针对一些地区和地方在处理煤层气价格事宜中出现影响市场定价的各种情况，2006年4月20日，国家发改委出台了《关于煤层气价格管理的通知》，提出“民用煤层气出厂价格由供需双方协商确定。现已纳入地方政府管理价格范围的，要积极创造条件尽快放开价格。”文件还提出，“要加强民用煤层气价格监督检查。对不执行价格政策规定，变相提高或者压低价格的行为，要从严查处，维护正常价格秩序。”
页岩气：市场定价与生俱来
页岩气生逢其时。2012年6月18日国家能源局发布《关于鼓励和引导民间资本进一步扩大能源领域投资的实施意见》，提出“完善价格支持政策。”“放开页岩气、煤层气、煤制气出厂价格，由供需双方协商确定价格。”此前的2013年3月16日，国家发改委等部门联合发布的《页岩气发展规划：2011-2015》明确提出“页岩气出厂价格实行市场定价”。
产业政策助推市场定价。2013年10月30日，国家能源局发布的《页岩气产业政策》第21条去掉了出厂价的限制，提出“页岩气出厂价格实行市场定价”，实际上将市场定价机制扩大到页岩气出厂之外的多个销售和利用环节。
天然气和成品油：市场定价的最后堡垒
海上天然气市场定价状况良好。1982年初国务院批准成立中海油的配套政策明确海上所产的天然气实行市场定价。一开始海上天然气产量较低，只是作为陆上天然气产量的补充。2012年中国海上天然气产量达到69.55亿立方米，占全国天然气产量的约6.46%，依然实行市场定价。海上天然气市场定价不仅没有带来严重后果，反而在促进海上石油天然气开发的同时，有效支持了沿海地区节能减排和能源结构调整。
进口天然气天然实现市场定价。近年来，我国进口天然气数量和比重相伴提高，2012年全国进口天然气约340亿立方米，是国内天然气产量的约31.57%。这部分天然气当中，进口环节均实现了市场定价，以LNG方式进口的天然气在城市门站实行市场定价，从管道进口的天然气实行国家指导定价，即参照陆上天然气价格政策。
陆上天然气市场定价众望所归。陆上天然气定价政策沿着市场化方向取得了长足进步。具有标志意义的是2011年12月26日，《国家发展改革委关于在广东省、广西自治区开展天然气价格形成机制改革试点的通知》做出了迈向市场定价的象征性尝试。该办法提出“按2010年燃料油和液化石油气进口价格(对应的国际市场原油价格为每桶80美元左右)测算”，确定广东、广西两省(区)最高门站价格，实质上已经承认天然气价格与国际原油价格挂钩，而国际原油价格是典型的市场定价。2013年6月28日，《国家发展改革委关于调整天然气价格的通知》除了确认广东、广西市场定价思想外，提出的增量气定价水平，实际上也是参照了管道进口天然气的市场定价实际。值得建立信心的是，沿海地区和两广的天然气价格提高，没有引发不良后果，反而引导了理性消费、遏制了“气荒”，对实现天然气生产、输送、利用协调发展做出了重要贡献。
成品油市场定价有助于经济社会健康发展。成品油价格改革获得突破性进展，由过去的22天周期已经调整为10天。从实际价格水平及其变化趋势看，国内成品油价格基本上与国际市场接轨。与完全市场定价不同的还有三点：一是这个价格水平不是由供需双方商定的，而是价格主管部门商定的。二是价格水平与国际市场阶段性联通，确认水平后连续10天保持稳定。三是不同省份的成品油价格机制稍有不同。煤炭价格放开前，越管价格越高，个别年份高得电厂无法承受。现在煤炭价格放开了，煤电之间的关系逐步实现均衡、和谐。从运行情况看，控制成品油价格在10天内不变，无法消除来自国际原油市场的价格波动的趋势性冲击，并没有太大的实际意义。根据近年来成品油价格改革实践，成品油价格完全交由市场，不会引起市场混乱。国家发改委徐绍史主任最近对媒体表示，“凡是能由市场形成价格的坚决交给市场”，也许预示着天然气和成品油价格机制的新方向。
油气市场定价：应重视需要清除的壁垒
习近平总书记在做《决定》说明时指出，经济发展就是要提高资源尤其是稀缺资源的配置效率，以尽可能少的资源投入生产尽可能多的产品、获得尽可能大的效益。理论和实践都证明，市场配置资源是最有效率的形式。国际社会、国内各界热烈响应市场经济改革。
需要冷静思考的是，党中央之所以通过《决定》推动包括市场定价在内的一系列改革，说明党中央对改革可能遇到种种困难的充分估计。环视左右，发现市场定价政策出台近20年的煤层气，至今仍面临着以不同形式影响市场定价的各种壁垒。2011年10月29日，晋城市人民政府办公厅印发了《关于市区煤层气供应问题的协调会议纪要》第3条规定“各煤层气开采企业要保证煤层气热值不低于8000千卡/立方米，价格暂按照每立方米1元执行(价格调整问题再作决定)。”该纪要直接将国务院《8号文》关于市场定价的精神扔进废纸篓。2013年11月9日，也就是党的十八届三中全会期间，《晋城市人民政府办公厅关于关于加快推进煤层气产业发展的实施意见》第十六条规定，市物价局“加强与省物价局的沟通协调，参照国家天然气的定价和机制，坚持‘公平合理、公共利益优先’的原则，积极配合省物价局建立煤层气价格形成机制，并结合我市实际，科学、合理，适时调整我市各类煤层气价格。”该意见也许没有领会《国务院办公厅印发关于进一步加快煤层气(煤矿瓦斯)抽采利用的意见》第7条关于“落实煤层气市场定价机制。各地要严格落实放开煤层气(煤矿瓦斯)出厂价格政策，已纳入地方政府管理的要尽快放开价格”的精神。
深入学习、讨论和落实《决定》关于“着力清除市场壁垒”的任务还很重，但是，中国经济社会发展、全面深化改革战略和大局，依然可以期待石油天然气市场定价，特别是煤层气、页岩气、生物天然气等非常规天然气，一定要全面实行市场定价。
(作者为中国民主建国会会员、能源专家)
吹响油气产业链结构改革号角
□刘毅军
近年，从顶层设计角度推动油气产业链向竞争性结构演变的改革举措，已有推进但力度不足。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，对此将带来新的变化，这里就两个关键环节做一思考。
首先，在油气产业链上游环节实现可竞争性，以制度创新释放被束缚的巨大活力。目前在国内，常规油气资源、相对优质非常规资源仍为主要国有石油公司等控制，将潜在资源转化为现实资源动力不足，过度依赖进口满足经济发展对油气长期快速增加的需求。石油产业链上游准入，特别是对民营资本的准入停滞、甚至倒退。为化解这一矛盾，《决定》出台后的细化落实，将加快上游存量资源的对内、对外开放步伐，增加新的市场主体、创新原有市场主体形式，形成与不同资源品种、类型相适应，在不同层面市场主体有适度竞争性的格局，增加上游资源勘探开发、生产活力。这里的关键在转变观念、解放思想，修订已有法规，制定新的制度规则，对已获取的矿权制定时效性，实行透明而严格的矿权合同管理，从矿权获取上打破行政性垄断，建立矿权交易市场和交易规则，留有市场对矿权等产权制度的创新空间，并加以严格保护，不同资本组成的市场主体能够平等公平获取、转让矿权。以矿权为突破口，扩大上游资源开放，在油气产业链上游环节实现可竞争性。
新制度规则的制定及执行如真正有效，将对现有活力不够的利益格局形成倒逼调整机制，2020年前应能够观察到，一方面，现有主要国有石油公司为适应新制度，主动针对获取的可分割矿权，建立更多与矿权相适应的混合所有制企业，国有石油公司出现多样化具体实现形式，通过制度创新，带动国有资产运营转型国有资本运营。另一方面，一定数量的中小型新油气生产商出现。其中一部分可能具有较强的国际色彩。
其次，推动炼油企业的混合所有制和天然气管道等基础设施从生产商分离出来的制度建设。从现有炼油能力和空间布局看，已进入稳定发展、调整期。据 BP统计，2002年中国每天的炼油能力为5933千桶，2012年每天的炼油能力为11547千桶，相当于每年5.73亿吨。近年，国有石油公司和地方炼厂均在扩大炼油产能和炼厂规模。进行制度创新，让市场发挥作用，推动国有石油公司炼油企业的混合所有制，带动国有资产运营转型国有资本运营，以此制度内生控制炼油能力、适应市场需求。其中的关键一步在大型炼油企业实行独立核算，并接受独立审计。
目前，主要国有石油公司将竞争重点转向对天然气管道等基础设施的控制，具体从所有权控制、甚至运营权的控制层面展开，将限制天然气产业链上游环节可竞争性的实现，窒息上游活力;引发地方政府强化对区域支线管网的控制，形成新的垄断环节。《决定》提出“根据不同行业特点实行网运分开”，这是第一次明确涉及天然气产业链中游环节的管道等基础设施改革的目标和时间表，从国际经验和国内改革大潮看，在这一点上不会有例外。从中国天然气产业链的发展阶段看，将产业链中游环节的管道等基础设施分离出来还需要一个过程，天然气生产商或供应商同时运营管道等已建基础设施的企业，应当建立健全财务制度，对天然气管道等基础设施的运营业务实行独立核算，并接受独立审计，按照政府制定的统一规则，实施严格的规则监管，为第三方提供非歧视接入服务，2020年前陆续 “实行网运分开”。对新建管道等基础设施应当单独设立企业，建立强制制度，保障包括民营资本等多投资主体的准入，直接“实行网运分开”。2020年开始探索“实行网运分开”的高级实现形式。国家对管道等基础设施服务的政府定价进行统一规范，特别是制定合理的管输价格标准。对此，应在将发布的《天然气基础设施建设与运营管理办法》中明确“实行网运分开”的改革目标、路线图、时间表。
从总体上看，应当以在油气产业链各个环节打破行政性垄断、去除政府不当干预为突破口，提速油气产业链结构改革，使产业链更具有竞争性，并以此为基础真正实现油气价格的市场化，这是产业链可持续发展的活力源泉。为此加快制度改革力度和步伐将成为落实《决定》的体现。
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