作为本轮楼市调控的关键举措,保障房建设正以前所未有的力度积极推进之中。然而现实也未尽乐观,尽管中央推进的决心很大,期望值很高,但对于地方政府和企业来说,参与意愿不强、投资动力不足、建设热情不高亦是事实。不仅如此,在当前的保障房建设当中,还存在诸多亟待破解的困惑与困局。
一是保障形式多样与保障对象不明确的困局。当前保障房的形式较多,以北京为例,有廉租房、经济适用房、公租房、两限房,以及因重点工程拆迁、工矿企业棚户区改造等形成的定向安置房等。多样的保障房也相应地提出一些问题,例如如何划分保障房的对象,如何制订保障的标准？标准是固定不变还是动态调整？是出售形式还是出租形式？是全产权性质还是部分产权性质？保障房能否退出以及如何退出？保障房仅覆盖户籍人口还是可以扩大到非户籍人口等等。这方面其实涉及的问题很多,虽然上述问题有一部分得到了解决,但同时相应的管理制度、管理办法仍然严重欠缺。应该说,明确保障形式与保障对象是住房保障制度中基础性的问题,也是其前提条件。但在这些问题上我们迄今尚无明确答案。
二是短期计划与长期规划如何协调的困局。当前保障房建设的基本现实是:有计划而无规划。即一边是1000万套的庞大年度建设计划,一边是“十二五”住房保障规划尚在编制当中;一边是未来五年3600万套的总体建设目标,一边是各地如何统筹安排未来几年的建设用地、资金筹集等尚在探讨之中;作为国家基本住房制度的重要内容,住房保障是一项中长期的基本制度性安排,而不是三年五年的短期计划,更非过渡性的权宜之计,它需要从中央到地方的长期发展规划予以保障。这是第二个困惑。
三是长效机制缺失的困局。保障房建设是一项长期工程,而非短期的权宜性办法,它需要相应的长效机制与配套制度。这其中,既涉及到中央和地方责任与职责的划分;涉及到中央财政与地方财政投入的制度化安排;涉及到住房用地的持续有效供应;涉及到资金筹集渠道及融资方式的创新;涉及到投资主体、建设主体、运营管理主体的责权利的明晰等。其中较为核心的问题:一是地方政府在推进保障房建设中的主体地位的明确,二是作为投资建设主体的房地产企业(及其所代表的社会资本)的定位,包括企业如何参与？如何退出？如何确保其投资收益等。应该承认,在上述问题上,我们的确还存在明显的缺失。
四是回归旧体制的困局。这主要表现在以下方面:一是公共租赁房的投资建设上,按目前有关政策规定,为动员社会力量参与保障房建设,可允许企事业单位利用自有闲置及存量土地资源建设公租房分配给本单位职工居住使用;二是部分地方政府允许利用农村集体建设用地投资兴建公租房;三是一些央企及地方政府机关等打着经济适用房等保障房的名义,行福利分房之实;四是利用团购或补贴买房名义向旧体制回归等。上述种种作法与楼市调控的初衷,即改进和完善相关制度,坚持市场化住房发展方向等目标已背道而驰了。
五是对调控政策开始出现相互抵消的困局。当前的房地产调控,是基于调整经济结构的整体需要,基于保持房地产行业平稳健康发展的需要,是中央政府的主动性调控,与2008年迫于外部国际金融危机而采取的4万亿元刺激性经济政策不可同日而语。但是,政府当前出台的一系列加减法并用的调控措施,有较明显的正面政策效用,即通过在需求端作减法来缓解供求矛盾,为保障房作加法赢得时间;但同时我们也看到,减法措施的持续实施,尤其是限购、限贷、限价等政策的持续实施,政策效用开始呈现相互抵消现象。现在,持续调控下楼市逐渐陷入低迷,土地市场回归冷清,由此导致保障房建设的两个重要主体即地方政府和房企在土地收益和投资能力上陷入困境,地方政府的投资能力与房企购置土地的意愿均明显下降。这也是我们讨论当前保障房建设问题时不得不面对的一个困局。
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